養(yǎng)老保險(xiǎn)通常被視作一項(xiàng)員工福利，但在很多人眼中，它某種程度上已從原先的福利變成雞肋。要把這樣的制度以“享有同等待遇”的名義施予農(nóng)民工，恐怕人家也不一定領(lǐng)情。中國(guó)城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)在1997年改革之前，企業(yè)繳費(fèi)不超過3%，員工個(gè)人不需繳費(fèi)，退休之后可以得到工資的75-90%，當(dāng)時(shí)主要覆蓋國(guó)企員工。1997年改革之后，企業(yè)繳費(fèi)率上升到20%，員工繳費(fèi)率為8%，退休后的平均待遇卻下降到工資的約58.5%(即替代率為58.5%)。今后養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的方向不在于提高福利，而在于降低繳費(fèi)。

首先說明兩個(gè)沒有被充分注意到的事實(shí)。一個(gè)事實(shí)是，企業(yè)可能會(huì)通過降低工資將其繳費(fèi)負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給員工，這項(xiàng)員工福利可能沒有人們想象的那么多。我們的研究表明，總體而言，企業(yè)轉(zhuǎn)嫁其繳費(fèi)負(fù)擔(dān)的能力并不強(qiáng)，但由于勞動(dòng)力市場(chǎng)供求的結(jié)構(gòu)性差異，企業(yè)對(duì)于不同類型員工的工資政策有明顯差異。對(duì)于技術(shù)類或受教育程度較高的員工，企業(yè)很難轉(zhuǎn)嫁其繳費(fèi)負(fù)擔(dān)，而對(duì)于人力資本水平相對(duì)較低的員工，企業(yè)會(huì)將其11%-50%的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)以降低工資的方式轉(zhuǎn)嫁給他們。因而，當(dāng)前的制度下，企業(yè)和一些員工均缺乏參與激勵(lì)，尤其會(huì)影響到低收入群體的工資和就業(yè)。另外，現(xiàn)在的繳費(fèi)率對(duì)于低收入員工太高了，以至于約束了他們的當(dāng)前消費(fèi)。

另一方面，公共養(yǎng)老保險(xiǎn)之所以是不可或缺的制度安排，是因?yàn)樗氖找嬷饕w現(xiàn)在保險(xiǎn)層面，同時(shí)具有一定的再分配功能。養(yǎng)老保險(xiǎn)提供的是生存養(yǎng)老金，壽命越長(zhǎng)的人獲益越高，在應(yīng)對(duì)長(zhǎng)壽風(fēng)險(xiǎn)方面，有著個(gè)人儲(chǔ)蓄無(wú)法比擬的優(yōu)勢(shì)。此外，養(yǎng)老金有一部分是與社會(huì)平均收入掛鉤，因而對(duì)于低收入或工作不穩(wěn)定的人而言，養(yǎng)老保險(xiǎn)比個(gè)人儲(chǔ)蓄更能起到消除老年貧困的作用。

在城市化進(jìn)程中，越來越多的農(nóng)民工需要被這一制度覆蓋，他們大多是低收入低人力資本群體，這就面臨兩個(gè)難以回避的問題，一是企業(yè)和個(gè)人是否愿意參加，二是養(yǎng)老保險(xiǎn)體系是否可持續(xù)。降低繳費(fèi)率，同時(shí)將養(yǎng)老保險(xiǎn)從福利變?yōu)楸Ｕ鲜且环N改革思路。

從世界范圍看，將養(yǎng)老保險(xiǎn)從高水平的福利變?yōu)橐韵毨槟繕?biāo)的保障，這是一種趨勢(shì)性的變化，與之相關(guān)的改革方向主要體現(xiàn)在以下兩方面：

第一，削減養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平。迫于人口老齡化、經(jīng)濟(jì)衰退和龐大的財(cái)政赤字，歐洲國(guó)家近10年來一直在變革其福利制度，而美國(guó)則從一開始就將公共養(yǎng)老保險(xiǎn)定位于消除貧困。美國(guó)公共養(yǎng)老金的替代率只有不到40%，而歐洲大陸國(guó)家在60%以上，希臘的實(shí)際替代率更是高達(dá)97%。從財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)看，美國(guó)的情況遠(yuǎn)好于歐洲大陸國(guó)家，公共養(yǎng)老金一直是處于收支盈余狀態(tài)。削減福利的主要措施是延長(zhǎng)退休年齡或提高養(yǎng)老金領(lǐng)取條件，歐洲國(guó)家和新興國(guó)家最近10年逐步延長(zhǎng)退休年齡，包括德國(guó)、法國(guó)、意大利、捷克等。對(duì)于更高的養(yǎng)老需求，則要靠具有更多選擇的職業(yè)年金與企業(yè)年金制度。

第二，引入個(gè)人賬戶。在人口老齡化背景下，越來越多的養(yǎng)老金制度開始設(shè)立個(gè)人賬戶，采用個(gè)人賬戶的國(guó)家在1980年只有智利一個(gè)國(guó)家，到2008年已經(jīng)有30個(gè)國(guó)家，包括英國(guó)、澳大利亞、瑞典、俄羅斯、波蘭、墨西哥、韓國(guó)等。因?yàn)橛行┤嗽诟母镏皼]有累積個(gè)人賬戶，因而需要對(duì)他們進(jìn)行補(bǔ)償，稱為“轉(zhuǎn)型成本”。如何為轉(zhuǎn)型成本融資是養(yǎng)老金改革成敗的關(guān)鍵，有些國(guó)家采用財(cái)政補(bǔ)貼和政府債券，如智利，有些國(guó)家采用名義個(gè)人賬戶，如瑞典、波蘭等。名義賬戶只是一個(gè)記賬單位，并不需要有實(shí)際的資金，繳費(fèi)仍可用于支付當(dāng)期退休人員的養(yǎng)老金，賬戶的收益率根據(jù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和人口增長(zhǎng)調(diào)整。這樣既可以使養(yǎng)老基金收益與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)同步，又有助于減輕財(cái)政壓力。

從世界各國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)運(yùn)行和改革的實(shí)踐中可以發(fā)現(xiàn)一些內(nèi)在的規(guī)律，第一個(gè)規(guī)律是，只有低水平才能廣覆蓋，否則個(gè)人、企業(yè)和政府都難以承受。在人口老齡化下，通過提供社會(huì)保障刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的時(shí)代已經(jīng)過去，養(yǎng)老保險(xiǎn)難當(dāng)作為應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)衰退等宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的重任。第二個(gè)規(guī)律是，養(yǎng)老保險(xiǎn)改革需要合理分擔(dān)改革成本，通過提高繳費(fèi)率難以完成彌補(bǔ)轉(zhuǎn)型成本的艱巨任務(wù)，必然會(huì)出現(xiàn)個(gè)人賬戶空帳問題，引發(fā)公眾對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的信任危機(jī)。

綜上，中國(guó)城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度未來改革的核心在于降低繳費(fèi)率。產(chǎn)生的主要質(zhì)疑是，降低繳費(fèi)如何應(yīng)對(duì)日益提高的人口老齡化程度，保持社會(huì)保險(xiǎn)基金的平衡?對(duì)此可以有以下幾方面的應(yīng)對(duì)策略。

第一，降低繳費(fèi)率后，參與激勵(lì)提高，由此會(huì)增加企業(yè)和員工的繳費(fèi)。研究表明，降低當(dāng)前政策規(guī)定的企業(yè)基準(zhǔn)繳費(fèi)率四個(gè)百分點(diǎn)左右，可增加企業(yè)的參與激勵(lì)，反而可增加基金收入。第二，降低待遇水平，與較低水平的繳費(fèi)相對(duì)應(yīng)，待遇的降低主要通過逐步延長(zhǎng)退休年齡體現(xiàn)，隨著中國(guó)人口受教育年限逐年上升，延遲退休年齡會(huì)符合越來越多人的意愿。第三，通過多渠道財(cái)政補(bǔ)貼，彌補(bǔ)轉(zhuǎn)型成本。

中國(guó)當(dāng)前繳費(fèi)率較高的一個(gè)重要原因是其中有一部分繳費(fèi)是用于彌補(bǔ)轉(zhuǎn)型成本。今后可以考慮用多渠道的財(cái)政資金為轉(zhuǎn)型成本融資，從而可以減少參保員工的繳費(fèi)壓力。若將退休年齡逐步提高到65歲，逐步將覆蓋面擴(kuò)大到在城鎮(zhèn)工作勞動(dòng)力的80%，則包括個(gè)人繳費(fèi)在內(nèi)的總體養(yǎng)老繳費(fèi)率只需17%右就可以維持平衡，若每年將GDP的1%作為補(bǔ)貼投入到體系中，則可以進(jìn)一步下降到15%以下。