《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》于今年的7月1日起實(shí)施，這標(biāo)志著我國(guó)在社會(huì)保險(xiǎn)制度方面，終于首次以基本法的形式確立了惠及城鄉(xiāng)的社保體系，以及社保相關(guān)的管理措施，使得人民的生活有了更好的保障。是一部著力保障和改善民生的法律，涉及廣大勞動(dòng)者的切身利益，同時(shí)也為農(nóng)民工的社會(huì)保障提供了強(qiáng)有力的法律依據(jù)。

1978年改革開(kāi)放以后，由于城市經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，農(nóng)民群體迫于生計(jì)問(wèn)題進(jìn)入城市，這一群人被稱(chēng)為“農(nóng)民工”，他們?yōu)榱宋覈?guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展作出了巨大的貢獻(xiàn)。以此形成對(duì)比的是，他們的養(yǎng)老問(wèn)題卻沒(méi)有得到很好的解決。為了解決農(nóng)民工的養(yǎng)老問(wèn)題，我國(guó)政府也制定了相應(yīng)的政策法規(guī)，由此一部分農(nóng)民工得以進(jìn)入到養(yǎng)老保險(xiǎn)體系之中，但是他們的養(yǎng)老保險(xiǎn)仍然存在著不可忽視的問(wèn)題。

（一）有關(guān)農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的政策規(guī)定

1995年我國(guó)實(shí)施的《勞動(dòng)法》第二條規(guī)定：“在中華人民共和國(guó)境內(nèi)的企業(yè)、個(gè)體經(jīng)濟(jì)組織和與之形成勞動(dòng)關(guān)系的勞動(dòng)者，依照本法執(zhí)行。”第三條規(guī)定：“勞動(dòng)者享有平等就業(yè)和選擇職業(yè)的權(quán)利、取得勞動(dòng)報(bào)酬的權(quán)利、休息休假的權(quán)利、獲得勞動(dòng)安全衛(wèi)生保護(hù)的權(quán)利、接受職業(yè)技能培訓(xùn)的權(quán)利、享受社會(huì)保險(xiǎn)和福利的權(quán)利、提請(qǐng)勞動(dòng)爭(zhēng)議處理的權(quán)利以及法律規(guī)定的其他勞動(dòng)權(quán)利。”《勞動(dòng)法》對(duì)于進(jìn)入城鎮(zhèn)正規(guī)企事業(yè)單位就業(yè)的農(nóng)民工的社會(huì)保障問(wèn)題，沒(méi)有作出專(zhuān)門(mén)的具體明確的規(guī)定。因此，《勞動(dòng)法》同樣適用于進(jìn)入城鎮(zhèn)用人單位的農(nóng)民工，他們應(yīng)當(dāng)參加法定的基本養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷等社會(huì)保險(xiǎn)。

2001年12月，勞動(dòng)和社會(huì)保障部發(fā)布的《關(guān)于完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策有關(guān)問(wèn)題的通知》第四條明確規(guī)定：“參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民合同制職工，在與企業(yè)終止或解除勞動(dòng)關(guān)系后，由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)保留其養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系，保管其個(gè)人賬戶(hù)并計(jì)息，凡重新就業(yè)的，應(yīng)接續(xù)或轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系；也可按照省級(jí)政府的規(guī)定，根據(jù)農(nóng)民合同制職工本人申請(qǐng)，將其個(gè)人賬戶(hù)個(gè)人繳費(fèi)部分一次性支付給本人，同時(shí)終止養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系，凡重新就業(yè)的，應(yīng)重新參加養(yǎng)老保險(xiǎn)。農(nóng)民工合同制職工在男年滿(mǎn)60周歲、女年滿(mǎn)55周歲時(shí)，累計(jì)繳費(fèi)年限滿(mǎn)15年以上的，可按規(guī)定領(lǐng)取基本養(yǎng)老金；累計(jì)繳費(fèi)年限不滿(mǎn)15年的，其個(gè)人賬戶(hù)全部?jī)?chǔ)存額一次性支付給本人。”這一規(guī)定說(shuō)明，政府已經(jīng)注意到農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的特殊性，并作了不同于城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的專(zhuān)門(mén)規(guī)定，其中，農(nóng)民工參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)職工最大的不同之處在于：農(nóng)民工可以中途退保，但是，只退個(gè)人賬戶(hù)的積累額。

2011年7月1日開(kāi)始實(shí)施的《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》第十四條規(guī)定：“個(gè)人賬戶(hù)不得提前支取，記賬利率不得低于銀行定期存款利率，免征利息稅。個(gè)人死亡的，個(gè)人賬戶(hù)余額可以繼承。”第十六條規(guī)定：“參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人，達(dá)到法定退休年齡時(shí)累計(jì)繳費(fèi)滿(mǎn)十五年的，按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金。參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人，達(dá)到法定退休年齡時(shí)累計(jì)繳費(fèi)不足十五年的，可以繳費(fèi)至滿(mǎn)十五年，按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金；也可以轉(zhuǎn)入新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)或者城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，按照國(guó)務(wù)院規(guī)定享受相應(yīng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。”第十九條規(guī)定：“個(gè)人跨統(tǒng)籌地區(qū)就業(yè)的，其基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系隨本人轉(zhuǎn)移，繳費(fèi)年限累計(jì)計(jì)算。個(gè)人達(dá)到法定退休年齡時(shí)，基本養(yǎng)老金分段計(jì)算、統(tǒng)一支付。具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定。”《社會(huì)保險(xiǎn)法》雖然對(duì)于進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工的社會(huì)保險(xiǎn)問(wèn)題沒(méi)有做出專(zhuān)門(mén)規(guī)定，但是已經(jīng)考慮到農(nóng)民工流動(dòng)性大、養(yǎng)老保險(xiǎn)類(lèi)型轉(zhuǎn)化等問(wèn)題。

（二）農(nóng)民工參保的現(xiàn)狀

“十一五”末，我國(guó)農(nóng)民工總數(shù)已達(dá)2.42億人。據(jù)最新統(tǒng)計(jì)，2010年底，農(nóng)民工參加養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)等各項(xiàng)保險(xiǎn)人數(shù)分別達(dá)3284萬(wàn)人、4583萬(wàn)人、6359萬(wàn)人、1990萬(wàn)人，參保率分別是13.5%、18.9%、26%、8.2%，相比2008、2009年而言已經(jīng)有明顯進(jìn)步。然而從總體上來(lái)看，這個(gè)龐大群體參保率依然偏低。我國(guó)農(nóng)民工參保率很低，而退保率卻很高。在農(nóng)民工集中的廣東省，有的地區(qū)農(nóng)民工退保率高達(dá)95%以上。

（三）農(nóng)民工參保率低、退保率高的原因分析

首先，社會(huì)保障制度的限制與農(nóng)民工的流動(dòng)性是造成農(nóng)民工參保率低、退保率高的主要原因。

在《社會(huì)保險(xiǎn)法》出臺(tái)之前的社會(huì)保險(xiǎn)政策不適合農(nóng)民工的特點(diǎn)，絕大多數(shù)農(nóng)民工無(wú)法達(dá)到連續(xù)繳納個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)15年的要求，不得已只有選擇退保。同時(shí)，我國(guó)目前的各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)在記年限、繳費(fèi)辦法和待遇享受等方面，都是依據(jù)正規(guī)就業(yè)情況而定，對(duì)農(nóng)民工這種特殊人群，確實(shí)存在著缺乏制度設(shè)計(jì)和保障的現(xiàn)實(shí)。例如，湖南農(nóng)民到廣東打工，在廣東繳納的社保金，根本無(wú)法轉(zhuǎn)移到湖南。我國(guó)養(yǎng)老和醫(yī)療等主要社會(huì)保險(xiǎn)制度被分割在2000多個(gè)統(tǒng)籌單位，各統(tǒng)籌單位之間政策不統(tǒng)一，養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系無(wú)法轉(zhuǎn)移接續(xù)。此外，在農(nóng)村社保制度與城市社保制度無(wú)法接軌的情況下，農(nóng)民工在城市內(nèi)繳納的社會(huì)保險(xiǎn)，不能享受相應(yīng)待遇。對(duì)于回到戶(hù)籍地就沒(méi)有多大實(shí)際意義的社保，農(nóng)民工當(dāng)然要退。    

其次，讓農(nóng)民工參保再退保，也不乏社保機(jī)構(gòu)內(nèi)在的利益驅(qū)動(dòng)。

農(nóng)民工退保，所繳保險(xiǎn)費(fèi)的“小頭”個(gè)人繳納部分由農(nóng)民工一次性領(lǐng)回，“大頭”單位繳納的統(tǒng)籌部分，充入地方社?；?。這也是各地社保機(jī)構(gòu)擴(kuò)大參保面和辦理退保時(shí)心照不宣的動(dòng)力。由于在《社會(huì)保險(xiǎn)法》之前出臺(tái)的政策規(guī)定農(nóng)民工至少在一個(gè)地方工作15年，才能得到“退休后按月發(fā)給基本養(yǎng)老金”的待遇，對(duì)于大部分農(nóng)民工來(lái)說(shuō)，這樣的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度安排其實(shí)已很難與“養(yǎng)老”扯上邊，更多時(shí)候像是一種“強(qiáng)迫儲(chǔ)蓄”。而且，由于退保只能退出個(gè)人賬戶(hù)中的錢(qián)，企業(yè)繳納不超過(guò)20%的部分歸當(dāng)?shù)厣绫；鹚?。這對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，是難以抗拒的“誘惑”，出于地方利益考慮，一些政府默認(rèn)甚至設(shè)置門(mén)檻使得農(nóng)民工退保。

最后，農(nóng)民工自身認(rèn)識(shí)不足、維權(quán)意識(shí)不高也是造成參保率低、退保率高的原因之一。

按照規(guī)定，農(nóng)民工要以本人上年度月平均工資收入為基數(shù)，按7%的費(fèi)率繳納保險(xiǎn)費(fèi)。這對(duì)于更關(guān)注眼前利益的農(nóng)民工來(lái)說(shuō)，這筆費(fèi)用就成了一種額外的負(fù)擔(dān)，不少人因此不想自掏腰包；而企業(yè)違反規(guī)定不給農(nóng)民工辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)，作為職工可向勞動(dòng)監(jiān)察部門(mén)舉報(bào)，但是很多農(nóng)民工對(duì)此缺乏維權(quán)意識(shí)或者出于對(duì)工作的顧慮而沒(méi)有舉報(bào)。

改革開(kāi)放30多年中，隨著改革的不斷深化和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，大批的農(nóng)民離開(kāi)祖祖輩輩賴(lài)以生存的土地，進(jìn)入城市謀求新的生活。特別是近幾年，第二代農(nóng)民工已在城市當(dāng)中扎根，他們已經(jīng)不同于改革開(kāi)放初期第一批進(jìn)城的農(nóng)民工，只是把進(jìn)城務(wù)工作為改善生活現(xiàn)狀的一個(gè)輔助手段。而是在城市中找到適合自己的職業(yè)，并把它做為今后謀生的主要手段，不少的人甚至在城市購(gòu)房置業(yè)，不管是思想觀念還是生活方式，已經(jīng)完全融入了城市生活?？墒?，這些人又不同于傳統(tǒng)意義上的城里人，其中缺少良好的社會(huì)保障是他們與城鎮(zhèn)職工的最大區(qū)別，也是他們最為擔(dān)心的問(wèn)題。

《社會(huì)保險(xiǎn)法》的出臺(tái)無(wú)疑對(duì)農(nóng)民工的權(quán)益保障、流動(dòng)便利、利益保護(hù)等諸多方面產(chǎn)生了積極的影響，但《社會(huì)保險(xiǎn)法》作為一個(gè)基本法，不可能解決所有群體所面臨的一切社會(huì)問(wèn)題，尤其對(duì)于農(nóng)民工這樣一個(gè)特殊的群體，必須在實(shí)踐中，根據(jù)他們所面臨的實(shí)際情況，不斷加以完善與改進(jìn)，甚至制定專(zhuān)門(mén)的保險(xiǎn)立法，來(lái)切實(shí)解決農(nóng)民工所面臨的各種實(shí)際社會(huì)問(wèn)題。