【中國社保網(wǎng) 什么是養(yǎng)老保險】智利解決養(yǎng)老保險隱性債務(wù)的方法

1981年，智利實施養(yǎng)老保險制度改革，對于由此產(chǎn)生的隱性債務(wù)全部由財政預(yù)算盈余來解決。“老人”的養(yǎng)老金由財政負擔(dān)，“中人”在舊制度下的工齡由政府發(fā)放債券認可，退休時按年利4%本息一并兌現(xiàn)。智利共發(fā)行150億美元這樣的特種債券，包括利息政府共需支付170億美元，本息將在長達三四十年的時間內(nèi)分批兌付。智利每年用于償還隱性債務(wù)的財政支出約占總支出的30%。每個職工得到的特種債券歸到自己的個人賬戶，并自主選擇養(yǎng)老金管理公司進行投資，等到該職工退休時，養(yǎng)老金管理公司可以將這筆特種債券向政府兌付。

啟示

不難看出，澳大利亞和智利的養(yǎng)老保險，國家責(zé)任得到了充分體現(xiàn)，他們的做法至少給我們有以下幾點啟迪：

一是國家責(zé)任應(yīng)當(dāng)顯性化。自我國養(yǎng)老保險制度改革以來，雖然國家沒有出資償還養(yǎng)老保險隱性債務(wù)，但也一直沒有停止對養(yǎng)老保險的暗補。比如：稅前提取保險費，養(yǎng)老保險基金增值不征稅，職工養(yǎng)老金超過一定限額不征調(diào)節(jié)稅，國有四大商業(yè)銀行給予養(yǎng)老保險基金存儲優(yōu)惠利率，保險機構(gòu)的行政費用由財政撥入，等等。近兩年，不少省份養(yǎng)老保險基金支付遇到困難時，中央政府也提供了一定的財政支持。

當(dāng)然，這種暗補弊端明顯：一方面，讓職工感覺不到國家財政對養(yǎng)老保險的實際補助，因而難以吸引非公有制企業(yè)職工參加現(xiàn)收現(xiàn)付式的養(yǎng)老保險，使擴大社會統(tǒng)籌的覆蓋范圍變得異常困難;另一方面，這種暗補又微不足道，與國家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的財政責(zé)任是極不相稱的。據(jù)勞動和社會保障部的統(tǒng)計，1999年底，約有1/3的省份出現(xiàn)養(yǎng)老保險基金收不抵支，當(dāng)期養(yǎng)老保險基金赤字達77億元。2000年上半年，全國養(yǎng)老保險基金又赤字13.3億元，19個省當(dāng)期收不抵支，養(yǎng)老保險基金結(jié)余比上年進一步減少。由此可見，暗補是解決不了養(yǎng)老保險基金危機的。負擔(dān)沉重的國有企業(yè)已經(jīng)不堪重負，提高企業(yè)和個人的繳費比例又沒有多大空間。在養(yǎng)老保險至今沒有找到有效的減輕資金壓力的情況下，不少人主張通過擴大覆蓋面來緩解當(dāng)下的資金的危機。其實，不是建立在權(quán)利與義務(wù)平衡基礎(chǔ)上的擴面(如抵標準準入)，事實上還有可能加大未來的財政負擔(dān)和運行風(fēng)險。

我們應(yīng)當(dāng)借鑒澳大利亞的做法，將政府財政對養(yǎng)老保險的暗補改為明補，直接出資建立基本養(yǎng)老保險制度。保證由企業(yè)和個人出資建立的補充養(yǎng)老保險實行純積累，從而避免養(yǎng)老保險的運行風(fēng)險。

二是國家責(zé)任應(yīng)當(dāng)經(jīng)?；?。我國養(yǎng)老保險制度在引入個人繳費機制的同時，沒有將財政投入機制相應(yīng)地建立起來。黨的十四屆三中全會雖然提出了要實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的制度，但由于財政最后出臺，企業(yè)和個人繳納的養(yǎng)老保險費被用到了離退休人員的養(yǎng)老金發(fā)放上，統(tǒng)賬結(jié)合的新制度在現(xiàn)實中變形。1999年底個人賬戶空賬已經(jīng)超過1000億元，社會化發(fā)放盡管符合養(yǎng)老保險的改革方向，但堅持下去越來越困難。

財政最后出臺弊端明顯：一是容易造成財政的短期行為。在離退休人數(shù)較少的情況下，財政有能力投入而不投入;而到了離退休人數(shù)高峰時，財政想投入又沒有能力投入，對解決我國老齡化問題是不利的。二是容易造成養(yǎng)老金增長失控。因為養(yǎng)老基金不敷使用就由財政兜底，職工享受的養(yǎng)老待遇與所履行的繳費義務(wù)不謀求自我平衡，使得養(yǎng)老金的增長既不跟自身的繳費相聯(lián)系，又不跟財政的投入掛鉤，反而隨在職人員的工資增長而增長。三是導(dǎo)致養(yǎng)老基金需求失真。由于養(yǎng)老基金不夠使用就由財政投入，社會保障部門無需擔(dān)心基金不足，因管理不嚴而造成的提前退休、虛報冒領(lǐng)就難以避免。

我們應(yīng)當(dāng)借鑒澳大利亞的做法，廢止財政最后出臺的提法，代之以通過制度設(shè)置，變“救火式”的財政投入為經(jīng)常性的財政投入，保證個人賬戶與社會統(tǒng)籌相結(jié)合的新型制度真正得以實現(xiàn)。

三是國家責(zé)任應(yīng)當(dāng)目標化。1998年以來，為了解決養(yǎng)老金的拖欠問題，我中央財政多次以借款或轉(zhuǎn)移支付的形式補助地方，確保養(yǎng)老金發(fā)放，地方財政也有不同程度的投入。1999年我國的基本養(yǎng)老保險基金收入為1965億元，其中就包括176.6億元的政府財政補貼。但是應(yīng)當(dāng)看到，這種投入是被動的，甚至是盲目的。因為，這種財政投入沒有明確的投入目標，因而彈性太大，財政想投入就投入，想投入多少就投入多少，調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)始終是紙上談兵。哪個地方養(yǎng)老金拖欠問題嚴重一些，上一級政府財政支持就可能多一些，造成了“會哭的孩子有奶吃”。有些地方甚至虛報養(yǎng)老基金缺口，以此騙取中央財政的支持。

我們應(yīng)借鑒澳大利亞的做法，讓離退休人員隨著經(jīng)濟發(fā)展而提高待遇所需的資金由財政預(yù)算安排。與此同時，我們還應(yīng)借鑒智利的做法，把償還養(yǎng)老保險隱性債務(wù)的任務(wù)交給財政部門去落實。財政不僅要解決新制度實施前已經(jīng)離退休的人員所需要的養(yǎng)老金問題，而且還要解決新制度實施前參加工作并在新制度之后退休的在職人員被認可“視同繳費”而予以免繳的那部分養(yǎng)老保險費問題。

四是國家責(zé)任應(yīng)當(dāng)漸進化。在歷史欠賬還未找到有效化解辦法的條件下，加上缺乏現(xiàn)實政治、法律、經(jīng)濟的扎實準備，就開始了社會化發(fā)放，加大財政投入的力度已刻不容緩。但是，計劃經(jīng)濟幾十年造成的中老年職工養(yǎng)老金欠賬絕對不是現(xiàn)在一代人或一屆政府就可以償還的。因此，要采取自然過渡的方式來消化歷史欠賬，即國家首先要保證做實已經(jīng)進入新的養(yǎng)老保險制度的個人賬戶。

要調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，保證離退休人員提高的養(yǎng)老金逐步由財政預(yù)算安排。一是財政收入的新增部分。我國每年新增財政收入達1000億元以上，逐步加大養(yǎng)老保險的投入是有可能的。二是調(diào)整支出結(jié)構(gòu)。有的社會事業(yè)能由市場辦的政府就應(yīng)當(dāng)退出，用壓縮下來的財政經(jīng)費投入到養(yǎng)老保險基金中。三是開征新的稅種。如已開征的利息稅，其中很大一部分已用于養(yǎng)老保險基金的補充。建議國家再設(shè)立遺產(chǎn)稅等稅種，其絕大部分的收入也可以充實到養(yǎng)老基金中去。

要采取“一次算清、分期償還”的辦法，解決養(yǎng)老保險隱性債務(wù)問題。一是根據(jù)養(yǎng)老金基數(shù)及其增長率、退休年齡及余命時間等要素，精算出每一視同繳費年限相對應(yīng)的隱性債務(wù)額;二是明確區(qū)分中央和地方財政償還隱性債務(wù)的負擔(dān)比例;三是專門發(fā)行用于償還隱性債務(wù)的特種債券，給新制度前參加工作的職工記入個人賬戶;四是通過變現(xiàn)部分國有資產(chǎn)等辦法，籌集資金用于分批兌現(xiàn)特種債券，把“空賬”變成“實賬”，既還了政府對職工養(yǎng)老保險的歷史欠賬，又不使財政負擔(dān)過重，從而把職工從舊制度順利地帶到新制度。

五是國家責(zé)任應(yīng)當(dāng)法制化。我國養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次極不統(tǒng)一，真正意義上的省級統(tǒng)籌為數(shù)不多，多數(shù)地方還停留在縣級統(tǒng)籌、省級基金調(diào)劑上。與此同時，我國又實行五級財政預(yù)算包干體制。在這種情況下，中央和省級政府決定提高的養(yǎng)老金，縣級政府不一定能承受得了。目前，養(yǎng)老保險基金支付壓力主要集中在縣級政府，而中央和省、地三級政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)多少責(zé)任至今仍是霧里看花。能否爭取到上一級政府的財政支持，就看縣級政府的公關(guān)能力如何。我們應(yīng)當(dāng)通過人大立法，明確中央和地方各級政府的職責(zé)?；蛘咄ㄟ^制度設(shè)置，將國家責(zé)任分解到中央和地方各級政府之中去。

另一方面，由于我國地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展極不平衡，必須允許養(yǎng)老保險待遇存在地區(qū)差別。我們應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國的實際情況，讓國家法定的養(yǎng)老保險實行標準加補助制度。標準養(yǎng)老金何時提高、提高多少由中央決定，所需資金由中央負責(zé)籌集;補助養(yǎng)老金何時提高、提高多少由各省、市、自治區(qū)決定，所需資金由各省、市、自治區(qū)負責(zé)籌集。堅持權(quán)力與責(zé)任相統(tǒng)一的原則，防止出現(xiàn)“你請客，我付錢”的問題。要借鑒澳大利亞的做法，把養(yǎng)老金從工資調(diào)控體系中分離出來，建立獨立的養(yǎng)老金調(diào)控體系，使養(yǎng)老金的增長不再隨在職人員工資的增長而增長，而同財政投入相聯(lián)系，防止養(yǎng)老金增長失控。