【中國(guó)社保網(wǎng) 什么是養(yǎng)老保險(xiǎn)】社會(huì)共同責(zé)任本位已經(jīng)成為國(guó)際上通行的社會(huì)保險(xiǎn)理念。在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，世界銀行所倡導(dǎo)的三支柱模式，較好地體現(xiàn)了社會(huì)共同責(zé)任本位思想，已越來(lái)越多地被廣大國(guó)家所接受。但是，由于各國(guó)國(guó)情不同，在構(gòu)建三支柱體系時(shí)，國(guó)家、單位與個(gè)人的責(zé)任劃分，在各國(guó)是不一樣的。中國(guó)在構(gòu)建自己的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系時(shí)，既要充分借鑒國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)，以免少走彎路，也要注意考慮中國(guó)的歷史與國(guó)情，反對(duì)照抄照搬。

筆者認(rèn)為，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，中國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度必須按照三支柱的模式進(jìn)行重構(gòu)，才能應(yīng)付日益嚴(yán)重的養(yǎng)老形勢(shì)。在國(guó)家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，實(shí)行低水平、廣覆蓋的強(qiáng)制保險(xiǎn)，由國(guó)家承擔(dān)兌現(xiàn)責(zé)任;在職業(yè)年金方面，由單位和個(gè)人繳費(fèi)，實(shí)行商業(yè)化的運(yùn)行，國(guó)家不承擔(dān)兌現(xiàn)的責(zé)任，但負(fù)責(zé)監(jiān)管;在個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，主要由個(gè)人承擔(dān)責(zé)任，國(guó)家提供稅收、信貸方面的優(yōu)惠政策。

-、國(guó)家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)

(一)外國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的主要特征

國(guó)家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)在整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中處于基礎(chǔ)的地位，其主要特征是低水平和廣覆蓋。

所謂低水平，是指國(guó)家提供的養(yǎng)老保險(xiǎn)的替代率較低，僅能保持人們退休后的基本生活水平。國(guó)際上基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的替代率多為30%左右。法國(guó)、德國(guó)、英國(guó)、荷蘭等國(guó)的替代率大致在23-40%之間。1《社會(huì)保障最低標(biāo)準(zhǔn)公約》(第102號(hào)公約)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)為40%。各國(guó)所實(shí)行的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的替代率之所以這么低，一是可以減輕國(guó)家的財(cái)政負(fù)擔(dān)，因?yàn)樵诨攫B(yǎng)老保險(xiǎn)方面，國(guó)家財(cái)政需要予以支持，承擔(dān)財(cái)政最后兜底的責(zé)任，這部分的替代率較低，國(guó)家的財(cái)政負(fù)擔(dān)才能較輕;二是可以降低單位的繳費(fèi)費(fèi)率。無(wú)論是采用企業(yè)直接繳費(fèi)進(jìn)入社會(huì)統(tǒng)籌基金的方式，還是企業(yè)以繳稅的方式上繳財(cái)政，再由財(cái)政支付社會(huì)保險(xiǎn)，基本養(yǎng)老金替代率的高低，都直接影響著企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。國(guó)際上一般認(rèn)為，企業(yè)的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率達(dá)到工資總額的30%，就有可能影響其市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。由于企業(yè)在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中一般要承擔(dān)繳費(fèi)的義務(wù)，基本養(yǎng)老金的替代率設(shè)計(jì)得比較低，企業(yè)的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)就可以減輕。

所謂廣覆蓋，是指國(guó)家提供的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)所涉及的人群范圍應(yīng)當(dāng)盡量寬泛，以充分體現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)的社會(huì)性與公平性。養(yǎng)老問(wèn)題涉及人權(quán)，而基本養(yǎng)老保險(xiǎn)是養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中的基礎(chǔ)。每一個(gè)人，不會(huì)因?yàn)槠渖矸荨⒇毟?、學(xué)識(shí)、工作等的不同而在養(yǎng)老問(wèn)題上有差異。因此，國(guó)際上很強(qiáng)調(diào)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的范圍應(yīng)當(dāng)盡量寬泛。

1955年的《社會(huì)保障最低標(biāo)準(zhǔn)公約》(第102號(hào)公約)第27條規(guī)定，老齡津貼的受保人應(yīng)當(dāng)包括：(1)規(guī)定類別的雇員，其在全體雇員中的構(gòu)成不低于50%;(2)規(guī)定類別的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口，其在全體居民中的構(gòu)成不低于20%;(3)凡在意外事故期間，其收入不超過(guò)根據(jù)第67條要求制定的限度的居民;(4)在根據(jù)第3條所作聲明業(yè)已生效時(shí)的情況下，在雇傭20人或20人以上的工業(yè)工作場(chǎng)所的規(guī)定類別的雇員，其在全體雇員中的構(gòu)成不低于50%。1967年的《殘疾、老年和遺屬津貼公約》(第128號(hào)公約)第16條規(guī)定，受保人一般應(yīng)包括下列人員之一：(1)含學(xué)徒工在內(nèi)的全體雇員;(2)規(guī)定類別的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口，其總量應(yīng)至少為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口的75%;(3)全體居民，或在不測(cè)事件期間，其收入不超過(guò)依照第28條規(guī)定所定限度的居民。但有關(guān)會(huì)員國(guó)根據(jù)第4條作出保留聲明的，受保人應(yīng)包括下列人員之一：(1)規(guī)定類別的雇員，其總數(shù)至少占全體雇員的25%;(2)規(guī)定類別的工業(yè)企業(yè)雇員，其總數(shù)至少占工業(yè)企業(yè)全體雇員的50%。同年通過(guò)的《殘疾、老年和遺屬津貼建議書》(第131號(hào)建議書)規(guī)定，會(huì)員國(guó)必要時(shí)分階段地把實(shí)施有關(guān)殘疾和老年津貼的本國(guó)法規(guī)擴(kuò)大到下列人員及其妻子、孩子或由法律指定負(fù)擔(dān)的其他人：(1)臨時(shí)打工人員;(2)各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人員。

世界上建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的國(guó)家，其國(guó)家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋范圍一般都很廣泛。特別是在英聯(lián)邦國(guó)家和北歐等國(guó)，其基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋全體居民。在實(shí)行收入關(guān)聯(lián)年金的國(guó)家，養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面相對(duì)要窄一些，但也有逐步擴(kuò)大的趨勢(shì)。在這些國(guó)家，養(yǎng)老保險(xiǎn)的范圍往往從城市擴(kuò)大到農(nóng)村，從政府機(jī)關(guān)、軍隊(duì)和工商企業(yè)逐漸擴(kuò)大到個(gè)體勞動(dòng)者、自由職業(yè)者、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者，最后普及到所有的勞動(dòng)者。例如德國(guó)，在1889年剛剛建立養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃的時(shí)候，其覆蓋面僅僅是生活困難的傷殘老工人，1921年開始對(duì)白領(lǐng)職員進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)，直到1926年，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的范圍才擴(kuò)大到所有的65歲以上的退休職工。2無(wú)論是采取哪種模式的國(guó)家，都有一種趨勢(shì)將基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的范圍擴(kuò)展至所有勞動(dòng)者乃至全體居民，以充分體現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的廣泛性，國(guó)家在第一支柱中的主導(dǎo)作用也得以充分體現(xiàn)。

目前，在社會(huì)保險(xiǎn)學(xué)理上一般將各國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)模式分為四大類：一是以德國(guó)、美國(guó)、日本等國(guó)為代表的傳統(tǒng)型的收入關(guān)聯(lián)模式，實(shí)行待遇給付與收入、繳費(fèi)掛鉤，保險(xiǎn)費(fèi)由雇員、雇主和政府三方負(fù)擔(dān);二是以英聯(lián)邦國(guó)家和北歐諸國(guó)為代表的福利型的普遍保障模式，資金由國(guó)家稅收解決;三是以前蘇聯(lián)為代表的國(guó)家保障模式，保險(xiǎn)費(fèi)由國(guó)家預(yù)算開支，個(gè)人不承擔(dān)繳費(fèi)義務(wù);四是以新加坡、智利等為代表的儲(chǔ)蓄型保險(xiǎn)模式，國(guó)家強(qiáng)制雇主或者雇員或者雙方繳費(fèi)，以職工名義存入儲(chǔ)金。在這四種模式中，儲(chǔ)蓄型強(qiáng)調(diào)個(gè)人責(zé)任本位，國(guó)家不承擔(dān)財(cái)政責(zé)任，主要由雇主和雇員承擔(dān)繳費(fèi)的義務(wù);而福利型和國(guó)家保障型，都充分體現(xiàn)了國(guó)家責(zé)任本位，特別是在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)部分，雇主和雇員不承擔(dān)繳費(fèi)的義務(wù)，全部依靠國(guó)家的稅收來(lái)進(jìn)行;在傳統(tǒng)的收入關(guān)聯(lián)模式下，一般是由雇主和雇員雙方繳費(fèi)，雙方的繳費(fèi)比例大多是雇主高于雇員，也有雙方相等的，極少數(shù)國(guó)家是雇員繳費(fèi)高于雇主繳費(fèi)比例。3同時(shí)規(guī)定，國(guó)家財(cái)政支出一定的比例用于養(yǎng)老保險(xiǎn)，或者規(guī)定當(dāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金出現(xiàn)收支不平衡時(shí)，由財(cái)政承擔(dān)兜底的責(zé)任。至于國(guó)家、雇主、雇員三者的具體責(zé)任比例，則由各國(guó)根據(jù)自己的國(guó)情確定，并沒(méi)有一個(gè)完全相同的比例。

(二)中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任劃分存在的問(wèn)題

中國(guó)自20世紀(jì)80年代改革開放以后，建立的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)模式屬于收入關(guān)聯(lián)型，單位和個(gè)人都要按比例繳費(fèi)。其中單位的繳費(fèi)費(fèi)率一般不超過(guò)本單位工資總額的20%，個(gè)人為本人工資收入的8%。國(guó)家承擔(dān)財(cái)政兜底責(zé)任，目前有主動(dòng)介入的趨向，如2000年國(guó)務(wù)院成立了全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金理事會(huì)，負(fù)責(zé)中央級(jí)的社會(huì)保險(xiǎn)基金的籌集、支付與運(yùn)營(yíng)，加大財(cái)政對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)的支持力度等。但由于我國(guó)處在一個(gè)改革轉(zhuǎn)軌時(shí)期，歷史包袱較重，在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間，國(guó)家的責(zé)任將越來(lái)越重。如果現(xiàn)在不進(jìn)行大的制度設(shè)計(jì)的調(diào)整，國(guó)家財(cái)力將不堪重負(fù)，直接威脅社會(huì)保險(xiǎn)制度的整體安全，或者引起通貨膨脹，影響全國(guó)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。根據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所于1997年至1999年進(jìn)行的社會(huì)調(diào)研，目前中國(guó)所進(jìn)行的社會(huì)保險(xiǎn)制度改革，沒(méi)有合理地劃分各個(gè)主體的責(zé)任，國(guó)家、單位和個(gè)人都沒(méi)有能從現(xiàn)行制度中獲益。4據(jù)《2000年社會(huì)藍(lán)皮書》披露，有60%以上的被調(diào)查者對(duì)社會(huì)保障表示不滿。企業(yè)的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)費(fèi)率雖然從規(guī)定上講“一般”不超過(guò)工資總額的20%，但1999年全國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保單位的實(shí)際繳費(fèi)平均費(fèi)率為21.56%，高的有的超過(guò)40%，嚴(yán)重影響了企業(yè)的擴(kuò)大再生產(chǎn)，削弱了企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。5而國(guó)家在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中承擔(dān)的兜底責(zé)任由于社會(huì)保險(xiǎn)基金收支赤字逐年遞增，使得政府每年都得調(diào)動(dòng)上百億的財(cái)政資金用于彌補(bǔ)財(cái)政的赤字。1998年，養(yǎng)老基金的缺口為50多億元，1999年為100多億元，2000年約200多億元，2001年上升為300多億。6長(zhǎng)此下去，中國(guó)的財(cái)政能力肯定承受不起。

上述情況表明，我國(guó)現(xiàn)行的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在進(jìn)行責(zé)任劃分時(shí)存在重大問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

一是三支柱的體系沒(méi)有建立，國(guó)家在整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中承擔(dān)的責(zé)任太大。按照三支柱體系的模式，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)只承擔(dān)基本的保障部分，替代率一般僅為25%左右。但由于其覆蓋面廣，資金主要來(lái)源于國(guó)家財(cái)政，因此國(guó)家的責(zé)任并不輕松，即使是財(cái)力雄厚的英聯(lián)邦國(guó)家和北歐福利國(guó)家，目前也都因背上養(yǎng)老保險(xiǎn)的包袱而苦不堪言。中國(guó)是一個(gè)擁有世界總?cè)丝?/5的發(fā)展中國(guó)家，人多錢少，更應(yīng)強(qiáng)調(diào)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的低水平。但是，我國(guó)政府目前承諾的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)水平的目標(biāo)過(guò)高。根據(jù)1997年國(guó)務(wù)院《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，一個(gè)繳費(fèi)滿35年的職工，其養(yǎng)老金的替代率可達(dá)58.5%，這一比例與國(guó)外的25%相比，高出近一倍。而在實(shí)踐中，情況更加懸殊。1999年，全國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的替代率水平為85.77%。7盡管有人認(rèn)為，我國(guó)沒(méi)有建立三支柱的體系，工人退休后主要依靠基本養(yǎng)老金生活，加上目前工資收入的構(gòu)成項(xiàng)目十分混亂，工資外收入已經(jīng)超過(guò)工資收入，58.5%的替代率與退休前的實(shí)際收入相比，可能還不如國(guó)外25%所能達(dá)到的相應(yīng)的實(shí)際替代水平8，但是筆者認(rèn)為，在中國(guó)真正建立起三支柱體系以及規(guī)范工資收入構(gòu)成項(xiàng)目后，就不應(yīng)當(dāng)再堅(jiān)持58.5%的高替代率了。這不僅是由中國(guó)的經(jīng)濟(jì)水平所決定，也是由養(yǎng)老保險(xiǎn)三支柱體系的合理分工的內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)理所決定的。也就是說(shuō)，養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)性與經(jīng)濟(jì)水平相關(guān)，更取決于國(guó)家的職能，國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系，國(guó)家與個(gè)人的關(guān)系，市場(chǎng)與非市場(chǎng)的關(guān)系，以及需求的多樣性與保障的層次性的關(guān)系。

二是企業(yè)的負(fù)擔(dān)過(guò)重。在實(shí)行儲(chǔ)蓄型或者福利型保險(xiǎn)模式的國(guó)家，雇主或者用人單位不承擔(dān)繳費(fèi)義務(wù)。在收入關(guān)聯(lián)模式的國(guó)家，單位要承擔(dān)一定的繳費(fèi)義務(wù)。在確定單位的繳費(fèi)費(fèi)率時(shí)，一般都考慮兩方面的因素：首先是要保證養(yǎng)老基金的收支平衡，不能出現(xiàn)赤字;其次要考慮企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，不能將費(fèi)率定得過(guò)高，挫傷企業(yè)的積極性，甚至元?dú)獯髠?，以致?ldquo;殺雞取卵”。中國(guó)由于沒(méi)有建立起三支柱的體系，對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)部分期望值太高，使得企業(yè)的繳費(fèi)率一直居高不下。雖然國(guó)務(wù)院的有關(guān)文件規(guī)定，企業(yè)的繳費(fèi)費(fèi)率一般為工資總額的20%，但實(shí)際上大多遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了20%。盡管有人認(rèn)為，由于繳費(fèi)工資總額小于統(tǒng)計(jì)工資總額，而統(tǒng)計(jì)工資總額又小于實(shí)際工資總額，因此，實(shí)際的繳費(fèi)費(fèi)率要比表面的繳費(fèi)費(fèi)率低大約7個(gè)百分點(diǎn)9，但是，筆者認(rèn)為，即使降低7個(gè)百分點(diǎn)，全國(guó)各地大多數(shù)企業(yè)的實(shí)際繳費(fèi)費(fèi)率也都接近20%，還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他同樣實(shí)行收入關(guān)聯(lián)模式的國(guó)家。例如，德國(guó)的雇主繳費(fèi)費(fèi)率為工資總額的10.15%，法國(guó)為9.8%，日本為9.175%。過(guò)高的養(yǎng)老保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)，嚴(yán)重影響了我國(guó)企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。在中國(guó)加入WTO后，由于國(guó)民待遇的實(shí)施，外國(guó)企業(yè)在華投資時(shí)也不得不考慮中國(guó)昂貴的社會(huì)保障成本。到那時(shí)，中國(guó)廉價(jià)勞動(dòng)力這一比較優(yōu)勢(shì)將大為減弱。此外，我們還不得不面對(duì)這樣一個(gè)現(xiàn)實(shí)：盡管國(guó)有企業(yè)三年脫困目標(biāo)已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)，但在轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，仍有相當(dāng)部分企業(yè)效益不景氣，仍處于改革、改組、破產(chǎn)、兼并的階段。如果將企業(yè)的繳費(fèi)費(fèi)率定得過(guò)高，許多地方和行業(yè)將無(wú)法執(zhí)行，這反過(guò)來(lái)會(huì)影響效益好的企業(yè)，甚至把好企業(yè)也給拖垮了。

三是個(gè)人繳費(fèi)的責(zé)任太少。在福利型的國(guó)家，個(gè)人對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)部分不承擔(dān)任何責(zé)任，可以盡情享受社會(huì)保障的溫暖。例如在英聯(lián)邦的一些國(guó)家，只要是該國(guó)的居民，到達(dá)一定年齡后，便可自動(dòng)享有國(guó)家提供的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。在實(shí)行儲(chǔ)蓄模式的國(guó)家，沒(méi)有三支柱的層次結(jié)構(gòu)體系，個(gè)人在整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中承擔(dān)了主要的責(zé)任和義務(wù)。在實(shí)行收入關(guān)聯(lián)型的國(guó)家，雇主與雇員都要承擔(dān)繳費(fèi)的責(zé)任，并且雇主的責(zé)任比例往往要比雇員的大。中國(guó)在改革以前，實(shí)行的是國(guó)家保險(xiǎn)，個(gè)人不承擔(dān)繳費(fèi)的義務(wù)。改革后，個(gè)人開始繳費(fèi)，并且繳費(fèi)的費(fèi)率由3%提高到了4%。按照2000年12月國(guó)務(wù)院《關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系的試點(diǎn)方案》，個(gè)人的繳費(fèi)費(fèi)率將直接提升為本人工資的8%?？紤]到中國(guó)人多，老齡化程度加劇快，如果人們的工資增長(zhǎng)水平與中國(guó)高速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平同步，則增大個(gè)人在養(yǎng)老保險(xiǎn)中的責(zé)任，不僅有必要也是可行的。盡管改革這些年來(lái)，國(guó)家出臺(tái)了很多政策，包括住房、醫(yī)療、教育等方面，都要求居民有更多的投入支出，但是中國(guó)人民素有勤儉節(jié)約的好習(xí)慣，只要政策明確，宣傳到位，逐步提高個(gè)人在養(yǎng)老問(wèn)題上的責(zé)任，是容易為大家所接受的。當(dāng)然，個(gè)人繳費(fèi)的責(zé)任應(yīng)當(dāng)放在哪個(gè)層次上更為合適，是一個(gè)需要進(jìn)一步考慮的問(wèn)題。從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)看，個(gè)人責(zé)任一般更多地體現(xiàn)在第二層次和第三層次上。

(三)中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任劃分的改革

由于沒(méi)有建立起養(yǎng)老保險(xiǎn)的三支柱體系，中國(guó)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)存在定位不準(zhǔn)和責(zé)任不清的問(wèn)題。大家對(duì)單一支柱的養(yǎng)老保險(xiǎn)的期望值過(guò)高，使得國(guó)家在其中承擔(dān)的責(zé)任過(guò)大。筆者認(rèn)為，中國(guó)必須借鑒國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)，真正建立起三支柱的體系，大大減輕國(guó)家的財(cái)政壓力，調(diào)整單位的責(zé)任，提高個(gè)人的責(zé)任比重。

1、擴(kuò)大國(guó)家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的范圍。中國(guó)目前實(shí)行單一支柱的養(yǎng)老保險(xiǎn)，其養(yǎng)老金替代率水平很高，而資金來(lái)源有限，使得社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面僅為城鎮(zhèn)的部分人群，即國(guó)有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營(yíng)企業(yè)和其他城鎮(zhèn)企業(yè)及其職工，實(shí)行企業(yè)化管理的事業(yè)單位及其職工。城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶及其幫工是否納入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)范圍，由各省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況確定。對(duì)自由職業(yè)者是否參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，國(guó)家未作出明確的規(guī)定。對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員，絕大部分的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位及其工作人員的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，國(guó)家實(shí)行的是與企業(yè)分開的另行的制度。而廣大的農(nóng)民，尚未納入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的范圍。筆者認(rèn)為，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，應(yīng)當(dāng)將城鎮(zhèn)的所有人員，無(wú)論是在企業(yè)、事業(yè)單位，還是在國(guó)家機(jī)關(guān)工作的人員，或者是自由職業(yè)者，都應(yīng)當(dāng)統(tǒng)統(tǒng)納入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的范圍。形成這一統(tǒng)一的制度，有利于人力資源的流動(dòng)，也符合社會(huì)保險(xiǎn)的公平性與普遍性的原則。基于這一原理，農(nóng)民也應(yīng)當(dāng)納入統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的范圍，但是，由于我國(guó)仍然是一個(gè)以農(nóng)業(yè)為主的發(fā)展中國(guó)家，農(nóng)民占全體國(guó)民的比例超過(guò)70%，而國(guó)家財(cái)力又很有限，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)的特征仍很明顯，短期內(nèi)消除城鄉(xiāng)差別、工農(nóng)差別不現(xiàn)實(shí)，因此，對(duì)農(nóng)民的養(yǎng)老問(wèn)題還得從長(zhǎng)計(jì)議。如果一味強(qiáng)調(diào)社會(huì)保險(xiǎn)的公平性，過(guò)早地將農(nóng)民納入統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的范圍，不但對(duì)農(nóng)民的承諾實(shí)現(xiàn)不了，而且也會(huì)威脅到城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)制度的正常運(yùn)行。事實(shí)上，國(guó)外的養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面也經(jīng)歷了一個(gè)逐步發(fā)展的過(guò)程。到目前為止，真正建立覆蓋全民的養(yǎng)老保險(xiǎn)的國(guó)家也屈指可數(shù)。因此，中國(guó)農(nóng)民的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題需謹(jǐn)慎對(duì)待。

2、逐步降低基本養(yǎng)老保險(xiǎn)部分的替代率。按照目前制度的設(shè)計(jì)，我國(guó)企業(yè)職工的預(yù)期養(yǎng)老金替代率可達(dá)58.5%左右，而現(xiàn)實(shí)中的實(shí)際替代率已超過(guò)80%。在建立三支柱體系之后，三個(gè)層次的替代率比例應(yīng)當(dāng)有所分工。大體而言，國(guó)家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的比例為25%左右，單位補(bǔ)充保險(xiǎn)(職業(yè)年金)為50%左右，個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)為20%左右。這樣就可以保證當(dāng)人們退休后，其實(shí)際生活水平不出現(xiàn)大的下降。中國(guó)在處理這個(gè)問(wèn)題時(shí)，要認(rèn)真考慮兩個(gè)方面：一是從以前的80%的替代率下調(diào)到25%，需要有一個(gè)較長(zhǎng)的過(guò)渡時(shí)間和切實(shí)可行的平穩(wěn)過(guò)渡措施;二是中國(guó)目前的企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)開展得還十分有限，而這兩個(gè)層次的建立是調(diào)低國(guó)家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率水平的基礎(chǔ)和前提，否則極易引起社會(huì)動(dòng)蕩。因此，在考慮第一支柱的問(wèn)題時(shí)，應(yīng)當(dāng)同時(shí)考慮第二支柱和第三支柱的建設(shè)問(wèn)題。

需要強(qiáng)調(diào)的是，盡管在個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)中，責(zé)任的絕大部分，如存款和購(gòu)買人壽保險(xiǎn)的費(fèi)用是由個(gè)人承擔(dān)的，但國(guó)家在這一支柱中的責(zé)任仍然不小，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是制定宏觀調(diào)控政策。國(guó)家根據(jù)社會(huì)發(fā)展的規(guī)劃和情況，適時(shí)調(diào)整個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)在整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)中的比重，從宏觀上把握整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的走向。二是提供稅收、信貸等方面的優(yōu)惠條件。三是通過(guò)立法與執(zhí)法，加大對(duì)保險(xiǎn)市場(chǎng)的監(jiān)管，包括對(duì)保險(xiǎn)組織市場(chǎng)準(zhǔn)入與退出市場(chǎng)的審批、對(duì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)常規(guī)經(jīng)營(yíng)的管理和對(duì)保險(xiǎn)企業(yè)的財(cái)務(wù)管理等幾個(gè)環(huán)節(jié)。在這方面，中國(guó)已經(jīng)作了一些努力。1995年，國(guó)家制定了《保險(xiǎn)法》。隨后發(fā)布了一系列的法規(guī)和規(guī)章，如《保險(xiǎn)管理暫行規(guī)定》、《保險(xiǎn)代理人管理規(guī)定》、《保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人管理規(guī)定》、《保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管指標(biāo)》等。1998年11月，國(guó)務(wù)院成立了中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督委員會(huì)，對(duì)保險(xiǎn)實(shí)行專業(yè)化的監(jiān)管。中國(guó)保監(jiān)會(huì)成立后，先后制定了《保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)高級(jí)管理人員任職資格管理暫行辦法》、《保險(xiǎn)公司購(gòu)買中央企業(yè)債務(wù)管理辦法》、《保險(xiǎn)公司管理規(guī)定》等。從目前面臨的形勢(shì)看，中國(guó)保監(jiān)會(huì)的監(jiān)管工作仍任重道遠(yuǎn)。