“十一五”規(guī)劃期間，即從2006年到2010年，中國的社會保障制度在價值理念上實現(xiàn)了突破性的進展。2006年的中共十六屆六中全會作出了《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，第一次提出：“逐步建立社會保險、社會救助、社會福利、慈善事業(yè)相銜接的覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。”

　　2007年黨的十七大報告中，更進一步明確了“加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，保障人民基本生活。要以社會保險、社會救助、社會福利為基礎(chǔ)，以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業(yè)、商業(yè)保險為補充，加快完善社會保障體系。”

　　從上述兩個重要文獻中，我們可以看到，關(guān)于社會保障最重要的關(guān)鍵詞是“覆蓋城鄉(xiāng)居民”。而在十一五之前，即使是在2005年關(guān)于十一五規(guī)劃的建議中，對社會保障的提法都不是這樣的。當(dāng)時的提法是“建立健全與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障體系，合理確定保障標(biāo)準(zhǔn)和方式。”

　　從上個世紀(jì)90年代開始，一直到十五期間，中國的社會保障制度改革的目標(biāo)一直是“與經(jīng)濟體制改革相配套”和“社會穩(wěn)定器”。說句大白話，社會保障制度的重點是城鎮(zhèn)職工，尤其是國有企業(yè)的職工(包括下崗、失業(yè)的國企職工)。

　　當(dāng)然，有些改革在“十五”期間已經(jīng)開始試點，譬如“新農(nóng)合”。到了十一五，有了“構(gòu)建和諧社會”和“科學(xué)發(fā)展觀”作為國家治理的基本理念，才明確提出“覆蓋城鄉(xiāng)居民”的目標(biāo)。

　　“覆蓋城鄉(xiāng)居民”的目標(biāo)一經(jīng)提出，得到了從上到下的一致?lián)碜o。從十七大提出的重點，即“基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度”來看，十一五期間，“全覆蓋”的制度建設(shè)大大地加快了步伐：

　　首先是城鄉(xiāng)低保制度完成了“全覆蓋”。2007年的兩會上，溫總理在《政府工作報告》中提出：“今年要在全國范圍建立農(nóng)村最低生活保障制度。到8月間，民政部副部長李立國通過新聞媒體宣告：“到今年6月底，全國31個省區(qū)市都已經(jīng)建立了農(nóng)村最低生活保障制度，覆蓋了2068萬人”。

　　城鄉(xiāng)低保的“全覆蓋”是公民基本的生存權(quán)利和生活權(quán)利的全覆蓋。就制度安排而言，每一個公民在因為收入的中斷或斷絕而造成生活困難時，都有權(quán)利可以向政府申請社會救助。到2009年年底，城市低保已經(jīng)保障了2348萬城鎮(zhèn)貧困人口，農(nóng)村低保保障了4759萬農(nóng)村貧困人口。