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北京3月8

十一屆全國人大及其常委會一年立法工作簡述 全國人大常委會法制工作委員會

2009年是形成中國特色社會主義法律體系的關(guān)鍵一年。全國人大及其常委會按照到2010年形成中國特色社會主義法律體系的目標要求，堅持從我國經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實需要出發(fā)，積極應(yīng)對國際金融危機的沖擊，深入貫徹落實科學發(fā)展觀，在提高立法質(zhì)量的前提下，一手抓法律制定，一手抓法律清理，在形成中國特色社會主義法律體系上邁出決定性步伐，取得重大進展。

十一屆全國人大二次會議以來，全國人大常委會審議通過了全國人大常委會議事規(guī)則（修改）、郵政法（修訂）、農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法、統(tǒng)計法（修訂）、人民武裝警察法、駐外外交人員法、海島保護法、可再生能源法（修改）、侵權(quán)責任法、國防動員法、著作權(quán)法（修改）等11件法律以及關(guān)于授權(quán)澳門特別行政區(qū)對設(shè)在橫琴島的澳門大學新校區(qū)實施管轄的決定；審議了保守國家秘密法（修訂）、行政強制法、社會保險法、國家賠償法修正案、選舉法修正案、石油天然氣管道保護法、村民委員會組織法（修訂）、行政監(jiān)察法修正案等8件法律草案；集中開展了法律清理工作，通過了關(guān)于廢止部分法律的決定、關(guān)于修改部分法律的決定。

（一）抓緊審議、通過在中國特色社會主義法律體系中起支架作用的法律案

――審議選舉法修正案草案，不斷推進中國特色社會主義選舉制度的自我完善與發(fā)展。按照黨的十七大提出的逐步實行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表的要求，全國人大常委會把修改選舉法作為立法工作的重點，及時啟動修改工作。在認真梳理代表議案建議、充分調(diào)查研究、廣泛聽取意見、反復分析論證的基礎(chǔ)上，形成了選舉法修正案草案。選舉法修正案草案在重點落實實行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表要求的同時，還統(tǒng)籌考慮對其他內(nèi)容進行必要的修改。常委會組成人員在審議時完全贊同一步到位實行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表，認為這樣修改符合黨的十七大精神，符合我國經(jīng)濟社會發(fā)展實際，能夠更好地體現(xiàn)人人平等、地區(qū)平等和民族平等，有利于進一步擴大人民民主，保證人民當家做主，有利于發(fā)展社會主義民主政治和完善人民代表大會制度，有利于進一步調(diào)動全體人民的積極性和創(chuàng)造性。全國人大常委會2009年10月、12月兩次審議該草案，決定將選舉法修正案草案提請2010年3月5日召開的十一屆全國人大三次會議審議。

――審議通過侵權(quán)責任法，完善民事責任法律制度。侵權(quán)責任法堅持從我國國情和實際情況出發(fā)，對民法通則確立的相關(guān)基本制度作了細化、補充和完善，明確了承擔侵權(quán)責任的基本原則和責任方式，就廣大人民群眾普遍關(guān)注、各方面意見又比較一致的醫(yī)療損害、環(huán)境污染、產(chǎn)品缺陷、網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)、交通事故、動物損害等問題作了具體規(guī)定，對于保護民事主體的合法權(quán)益，預防并制裁侵權(quán)行為，減少和化解社會矛盾，促進社會和諧穩(wěn)定具有重要意義。

――審議行政強制法草案，進一步完善規(guī)范行政措施的法律制度。行政強制法是一部規(guī)范行政行為、維護公共利益和社會秩序、保護人民群眾合法權(quán)益的重要法律。全國人大常委會在前兩次審議的基礎(chǔ)上，第三次審議了行政強制法草案，進一步明確行政強制措施的實施主體和相關(guān)程序，要求設(shè)定行政強制必須進行論證評估，既防止行政強制手段的濫用，又保障行政機關(guān)依法履行職責。

――審議社會保險法草案，完善社會保障法律制度。社會保險法是一部關(guān)系民生的重要法律，對于促進社會保險事業(yè)發(fā)展，保障社會和諧穩(wěn)定具有重要意義。為了規(guī)范社會保險關(guān)系，維護社會保險參加人的合法權(quán)益，使公民共享改革發(fā)展成果，全國人大常委會第三次審議了社會保險法草案。草案對基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、工傷保險、失業(yè)保險、生育保險等基本制度和社會保險費征繳、社會保險基金以及社會保險經(jīng)辦、監(jiān)督、法律責任等作了規(guī)定。社會保險法草案還特別針對社會保險轉(zhuǎn)移接續(xù)問題和雖到退休年齡尚未滿足繳費年限享受不到基本養(yǎng)老金等突出問題，作出了相應(yīng)的規(guī)定。

――審議村民委員會組織法修訂草案，完善基層群眾自治制度。村民自治制度是中國特色社會主義民主政治的重要組成部分。村民委員會組織法自公布施行以來，對推進以民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督為主要內(nèi)容的村民自治發(fā)揮了重要作用。隨著農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展和改革的深化，村民自治也遇到一些新情況新問題。全國人大常委會根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實需求，初次審議了村民委員會組織法修訂草案，努力推進社會主義民主政治制度的完善和發(fā)展。

（二）制定、修改一批重要法律

――修改全國人大常委會議事規(guī)則，進一步規(guī)范常委會議事程序。修改后的全國人大常委會議事規(guī)則，適應(yīng)新形勢下人大工作的需要，將全國人大常委會多年來探索形成的一些成熟做法上升為法律規(guī)定，同時注意與相關(guān)法律的銜接，對原有的一些規(guī)定做了補充完善，對于加強全國人大常委會制度建設(shè)，進一步規(guī)范議事程序、提高議事效率、保障全國人大常委會依法行使職權(quán)，將發(fā)揮重要作用。

――修訂郵政法，進一步提高郵政服務(wù)水平。修訂后的郵政法，明確了郵政普遍服務(wù)的承擔主體、業(yè)務(wù)范圍以及服務(wù)和資費規(guī)定，強化了郵政普遍服務(wù)的支持保障機制，加大了對郵政和快遞服務(wù)的監(jiān)管力度，完善了通信安全和用戶權(quán)益保護制度，對于進一步提高郵政普遍服務(wù)能力和水平，更好地滿足人民生活和社會發(fā)展需要具有重要意義。

――制定農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法，進一步健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛解決機制。農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法立足于我國農(nóng)村實際情況，堅持從方便群眾出發(fā)，充分發(fā)揮調(diào)解和仲裁兩個渠道的作用，明確規(guī)定了調(diào)解仲裁的方式、程序，為及時化解農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛、維護當事人合法權(quán)益提供了法律依據(jù)，對于鞏固農(nóng)村土地家庭承包的基本經(jīng)營制度，穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系，推進農(nóng)村改革發(fā)展與社會和諧穩(wěn)定具有重要意義。

――修訂統(tǒng)計法，更好發(fā)揮統(tǒng)計服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展的作用。修訂后的統(tǒng)計法，在認真總結(jié)統(tǒng)計工作實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，從防止違法干預、強化統(tǒng)計責任、加大處罰力度等幾個方面，進一步完善了相關(guān)法律規(guī)定，以確保統(tǒng)計數(shù)據(jù)真實可靠，更好地發(fā)揮統(tǒng)計在了解國情國力、服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展中的重要作用。

――制定人民武裝警察法，為武警部隊依法履職提供法律保障。人民武裝警察法在總結(jié)武警部隊執(zhí)行安全保衛(wèi)任務(wù)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對武警部隊的領(lǐng)導指揮體制、職責范圍以及保障措施等作了明確規(guī)定，為武警部隊執(zhí)行國家賦予的安全保衛(wèi)任務(wù)，履行維護國家安全和社會穩(wěn)定，保護公民、法人和其他組織合法權(quán)益的職責，提供了有力的法律保障。

――制定駐外外交人員法，保證駐外外交機構(gòu)依法履行職責。駐外外交人員法在認真總結(jié)我國駐外外交人員管理實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，與有關(guān)國際公約相銜接，從法律上明確了駐外外交人員的職責、條件、權(quán)利和義務(wù)，規(guī)定了外交銜級和職務(wù)制度，規(guī)范了駐外外交人員管理體制，對于建設(shè)高素質(zhì)外交人員隊伍，保證駐外外交機構(gòu)依法履行職責，更好地貫徹落實獨立自主的和平外交政策將發(fā)揮重要作用。

――制定海島保護法，依法保護、合理開發(fā)利用海島資源。海島保護法明確了海島保護和開發(fā)利用應(yīng)遵循的基本原則，規(guī)范了海島工作管理體制，建立了海島保護規(guī)劃、生態(tài)保護、開發(fā)利用以及監(jiān)督檢查制度，對保護海島及其周邊海域生態(tài)系統(tǒng)，合理開發(fā)利用海島自然資源，維護國家海洋權(quán)益將發(fā)揮重要作用。

――修改可再生能源法，促進能源結(jié)構(gòu)調(diào)整。修改后的可再生能源法，明確了編制可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃的原則和主要內(nèi)容，完善了規(guī)劃編制、審批與備案制度，進一步明確了國家實行可再生能源發(fā)電全額保障性收購制度，建立電網(wǎng)企業(yè)收購可再生能源電量費用補償機制，設(shè)立國家可再生能源發(fā)展基金，要求電網(wǎng)企業(yè)提高吸納可再生能源電力的能力等，有利于推動我國可再生能源產(chǎn)業(yè)的健康快速發(fā)展，促進能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，加強環(huán)境友好型和資源節(jié)約型社會建設(shè)。

――制定國防動員法，為維護國家安全和發(fā)展提供制度保障。國防動員法對國防動員組織領(lǐng)導體制、經(jīng)濟建設(shè)體現(xiàn)國防要求、預備役人員儲備與征召、戰(zhàn)略物資儲備與調(diào)用、國防勤務(wù)以及實施國防動員的特別措施等制度作了明確規(guī)定，對于依法加強國防動員建設(shè)，增強國防潛力，提升綜合國力，維護國家安全和發(fā)展具有重要意義。

——審議通過授權(quán)澳門特別行政區(qū)對設(shè)在橫琴島的澳門大學新校區(qū)實施管轄的決定，為落實“一國兩制”、發(fā)展澳門教育、培養(yǎng)人才提供全力支持。關(guān)于授權(quán)澳門特別行政區(qū)對設(shè)在橫琴島的澳門大學新校區(qū)實施管轄的決定，在明確授權(quán)的同時，還對用地范圍、土地使用權(quán)取得方式及其使用期限等重大事項作了明確規(guī)定，為澳門特別行政區(qū)對設(shè)立在橫琴島的澳門大學新校區(qū)依照澳門法律實施管理提供了法律依據(jù)，對支持澳門特別行政區(qū)發(fā)展教育、培養(yǎng)人才，促進澳門更好更快發(fā)展將發(fā)揮重要作用，對推進“一國兩制”事業(yè)的發(fā)展具有重要的意義。

此外，為了規(guī)范公權(quán)力的行使，維護公民的合法權(quán)益，根據(jù)全國人大代表和社會各界提出的意見，審議了國家賠償法修正案草案；為了加強行政監(jiān)察工作，維護行政紀律，促進廉政建設(shè)，提高依法行政水平，審議了行政監(jiān)察法修正案草案；為了加強新形勢下的保密工作，維護國家的安全和利益，審議了保守國家秘密法修訂草案；為了保護石油、天然氣管道，保障石油、天然氣輸送安全和公共安全，維護國家能源供給安全，審議了石油天然氣管道保護法草案。

（三）集中開展法律清理，取得重大階段性成果

集中開展法律清理工作，是保證中國特色社會主義法律體系科學統(tǒng)一和諧，確保到2010年形成中國特色社會主義法律體系的一項重要舉措，也是本屆全國人大常委會立法工作的一個重點。按照常委會的工作部署，從2008年下半年開始，全國人大各專門委員會和常委會工作機構(gòu)以及國務(wù)院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院等有關(guān)方面，按照各自的職責范圍和任務(wù)分工，對現(xiàn)有法律進行全面梳理分析，查找存在的問題，提出近2000條清理意見和建議。全國人大法律委員會和全國人大常委會法制工作委員會對這些意見和建議進行了匯總、整理和分類，在認真研究、全面分析、反復論證的基礎(chǔ)上，區(qū)分不同情況，提出了分類處理的建議。一是廢止部分法律，二是用一攬子打包方式修改一批法律規(guī)定，三是提請國務(wù)院和有關(guān)方面盡快制定現(xiàn)行法律的配套法規(guī)。2009年6月和8月，全國人大常委會先后通過關(guān)于廢止部分法律的決定和關(guān)于修改部分法律的決定，廢止了客觀情況已經(jīng)發(fā)生變化不再適用或者已被新的法律取代的8件法律和有關(guān)法律問題的決定，一攬子對59件法律的141個條文進行了修改。通過這次集中清理，現(xiàn)行法律中明顯不適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展需要、法律規(guī)定前后不盡一致或者不夠銜接等問題基本得到解決，保證了中國特色社會主義法律體系的科學統(tǒng)一和諧。

同時，全國人大常委會還對法律清理后續(xù)工作進行了部署：一是將明確需要修改的其他法律列入年度立法計劃，并且明確今后在制定和修改法律過程中，對可能出現(xiàn)與其他法律規(guī)定不一致、不銜接的問題，應(yīng)當同時對相關(guān)的法律一并作出修改，以保證法律體系的科學統(tǒng)一和諧。二是督促國務(wù)院及其有關(guān)部門抓緊制定法律的配套法規(guī)。2009年，全國人大常委會向有關(guān)方面印發(fā)了《關(guān)于法律配套法規(guī)制定的工作程序》，明確今后在確定立法項目、起草法律草案的同時，要統(tǒng)籌安排制定配套法規(guī)，力爭與法律同步實施，個別不能同步的也要抓緊出臺，以保障法律的有效實施。三是督促和指導國務(wù)院和地方人大分別做好行政法規(guī)和地方性法規(guī)清理工作。2009年，按照全國人大常委會的安排，常委會立法工作機構(gòu)已向地方人大下發(fā)了《關(guān)于做好地方性法規(guī)清理工作的意見》，要求在今年6月底前取得階段性成果。

一年來，全國人大及其常委會圍繞到2010年形成中國特色社會主義法律體系的目標要求，緊密聯(lián)系當前國際國內(nèi)形勢發(fā)展變化的實際，不斷增強用科學發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)立法工作的自覺性和堅定性，將黨的重大決策貫徹到立法工作中，抓緊制定、修改和審議了一批重要法律，為深化改革、擴大開放、加快發(fā)展、維護穩(wěn)定提供了法律保障。一年來的立法工作主要有以下特點：

（一）堅持一手抓法律制定一手抓法律清理，確保如期形成中國特色社會主義法律體系。到2010年形成中國特色社會主義法律體系，是黨的十五大提出的新時期立法工作總體目標。經(jīng)過各方面共同努力，到上屆末，中國特色社會主義法律體系已經(jīng)基本形成。為確保到2010年形成中國特色社會主義法律體系，十一屆全國人大常委會結(jié)合新形勢和新任務(wù)，確定了以提高立法質(zhì)量為重點，如期實現(xiàn)這一目標的立法工作思路，科學回答了形成中國特色社會主義法律體系必須堅持的若干重大原則，及時制定了五年立法規(guī)劃，在2009年的年度立法工作計劃中特別強調(diào)要在提高立法質(zhì)量的前提下，堅持“兩手抓”，一是抓緊制定在法律體系中起支架作用的重要法律，以及適應(yīng)改革開放和經(jīng)濟社會發(fā)展需要的重要法律；二是在1987年全國人大常委會對改革開放以前的法律法令作出清理決定以后，再一次對我國現(xiàn)行的法律，集中力量開展了清理工作，為形成中國特色社會主義法律體系邁出了堅實的步伐。

（二）認真貫徹落實黨的十七大精神，不斷推進社會主義民主政治制度自我完善和發(fā)展。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是中國特色社會主義民主政治的本質(zhì)體現(xiàn)；基層群眾自治制度是我國民主政治制度的重要組成部分，是廣大人民群眾依法實行自我管理、民主決策和民主監(jiān)督的有效形式。黨的十七大建議逐步實行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表，要求加強人大常委會制度建設(shè)，健全基層黨組織領(lǐng)導的充滿活力的基層群眾自治制度。為了貫徹落實黨的十七大精神，十一屆全國人大及其常委會加強了擴大人民民主、保證人民當家做主方面的立法，審議了選舉法修正案草案、村民委員會組織法修訂草案等法律案，修改完善了全國人大常委會議事規(guī)則。在審議這些法律案的過程中，全國人大常委會堅持黨的領(lǐng)導、人民當家做主、依法治國的有機統(tǒng)一，堅持中國特色社會主義政治發(fā)展道路，堅持從中國國情和實際出發(fā)，立足于中國特色社會主義選舉制度和民主監(jiān)督制度的優(yōu)勢得到更好發(fā)揮，進一步保障公民享有的民主政治權(quán)利，為堅持和完善人民代表大會制度和基層群眾自治制度、發(fā)展社會主義民主政治提供堅實的制度保障。

（三）緊緊圍繞黨和國家工作大局，繼續(xù)加強社會領(lǐng)域和環(huán)境資源保護方面的立法。著力保障和改善民生，全力維護社會穩(wěn)定，是黨和國家的重要任務(wù)。全國人大常委會緊緊圍繞黨和國家工作大局，繼續(xù)把保民生、保穩(wěn)定、促和諧等關(guān)乎民生的重要立法放在突出位置，制定了關(guān)系廣大人民群眾切身利益的重要民事法律侵權(quán)責任法、關(guān)系廣大農(nóng)民利益的農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法，對社會保險法草案作了進一步修改完善。在審議這些法律案的過程中，全國人大常委會堅持從我國的實際情況出發(fā)，堅持適應(yīng)改革發(fā)展穩(wěn)定的要求，堅持以人為本，著重解決與人民群眾利益密切相關(guān)、普遍關(guān)注、各方面意見比較一致的問題，對于解決各類糾紛，減少和化解社會矛盾，促進社會和諧穩(wěn)定具有重要意義。資源節(jié)約、環(huán)境保護是我國的基本國策。針對應(yīng)對氣候變化面臨的新形勢新要求，以推動環(huán)境友好型和資源節(jié)約型社會建設(shè)為目標，全國人大常委會深入貫徹落實科學發(fā)展觀，及時部署開展低碳、綠色經(jīng)濟立法研究，作出了關(guān)于積極應(yīng)對氣候變化的決議，制定了海島保護法，修改了可再生能源法，為切實保護環(huán)境與資源，實現(xiàn)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，提供了更好的法律保障。

（四）積極推進科學立法、民主立法，不斷提高立法質(zhì)量。堅持科學立法、民主立法是提高立法質(zhì)量的基本要求和主要途徑。全國人大常委會不斷探索更加有效的工作方法，積極推進科學立法、民主立法。一方面，高度重視發(fā)揮人大代表在立法中的作用。在編制立法工作計劃時專門聽取人大代表的意見，注重吸收代表議案和有關(guān)立法建議，對于代表集中提出和多次提出的立法議案作為重點的立法研究項目加以考慮。2009年，有21件代表議案涉及的10個立法項目列入全國人大常委會會議議程審議。在立法過程中注意充分聽取和吸收人大代表的意見和建議，在堅持邀請人大代表列席常委會會議和有關(guān)專門委員會會議、認真研究他們的意見并盡量予以吸收的同時，對有的法律草案還專門聽取提出相關(guān)議案的代表意見。另一方面，努力擴大公民有序參與立法。不斷完善法律草案向社會公開征求意見以及立法座談會、研討會、論證會等方面的制度，通過多種方式廣泛聽取各方面意見，使各階層、各利益群體的主張都能在立法過程中得到充分表達。全國人大常委會通過中國人大網(wǎng)將審議的法律草案及有關(guān)說明和參閱資料予以公布，還通過報紙、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒介，廣泛進行法律草案相關(guān)問題的宣傳，引導公民認真參與、發(fā)表意見，充分調(diào)動公民參與立法的積極性。在審議授權(quán)澳門特別行政區(qū)對設(shè)在橫琴島的澳門大學新校區(qū)實施管轄的決定草案的過程中，專門召開了專家論證會。制定侵權(quán)責任法時，針對醫(yī)患糾紛矛盾如何解決的問題，多次深入基層進行立法調(diào)研，不僅聽取了有關(guān)部門、醫(yī)療單位的意見，而且直接聽取了部分患者的意見，力求做到聽真話，察實情，掌握第一手材料；就一些重大問題多次召開不同形式的國內(nèi)國際研討會、座談會，廣泛聽取專家意見，借鑒國外的有益作法和經(jīng)驗。此外，圍繞推進科學立法、民主立法，全國人大常委會立法工作機構(gòu)還作了兩個方面的積極探索：一是加強立法技術(shù)規(guī)范的研究和應(yīng)用。對立法工作中經(jīng)常遇到的一些立法技術(shù)問題進行了系統(tǒng)研究，形成《立法技術(shù)規(guī)范（試行）（一）》。二是開展立法后評估調(diào)研，為啟動立法后評估試點工作，探索立法后評估工作機制進行了積極準備。

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