無憂保醫(yī)療保險早報：城鎮(zhèn)化的推進，必然要求實現(xiàn)更為自由的人口流動、身份轉(zhuǎn)換的大環(huán)境。而現(xiàn)有的以戶籍、職業(yè)、地位、身份等劃分的碎片化的養(yǎng)老保障體系，就面臨改革。中國社科院世界社會保障中心主任鄭秉文近日在接受《第一財經(jīng)日報》采訪時表示，未來10年城鎮(zhèn)化進程中，按最保守的口徑即年均將近一個百分點的速度來預(yù)測，將有1億多人口從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，同時也從新農(nóng)保轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)社保制度里，就會對目前城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度框架下的養(yǎng)老金支付形成巨大的財務(wù)風(fēng)險，而如果沒有其他財務(wù)因素介入，這個風(fēng)險很難化解。實現(xiàn)城鄉(xiāng)并軌第一財經(jīng)日報：日前出臺的《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接暫行辦法》搭建了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險、新農(nóng)保、城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險三險銜接的平臺，利于人員流動，但公平性似乎并不足夠，比如關(guān)于爭議的統(tǒng)籌部分不能轉(zhuǎn)移，該如何解讀這一點？鄭秉文：首先，從不同制度之間的轉(zhuǎn)移接續(xù)層面上說，統(tǒng)籌基金是否轉(zhuǎn)移以及轉(zhuǎn)移多少，這是后臺的事情，不可能因此影響參保人的受益程度和待遇水平。但問題不在這兒，這是次要的，20%都轉(zhuǎn)了就提高了轉(zhuǎn)續(xù)的效率了嗎？肯定不是。雖然是否轉(zhuǎn)移以及轉(zhuǎn)移多少不影響參保人個人的受益程度，但是確實影響各個地區(qū)之間不同的支付能力和地方政府的積極性，以及各個地區(qū)養(yǎng)老保險的財務(wù)可持續(xù)能力?；鹨?guī)模較大的、發(fā)達的、贍養(yǎng)率低的地區(qū)，日子就好過，反之就需要兩級或者多級財政轉(zhuǎn)移支付給予補貼，否則這個地區(qū)的養(yǎng)老金發(fā)放就產(chǎn)生問題。這就提出一個更深層次的問題：社保制度的設(shè)計應(yīng)該盡量讓其財務(wù)可持續(xù)性要好一些，健康一些，不要影響不同地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間的人口轉(zhuǎn)移和身份轉(zhuǎn)換，進而影響勞動力的跨地區(qū)流動，甚至對城鎮(zhèn)化進程產(chǎn)生副作用。日報：我們現(xiàn)有的社保制度，與城鎮(zhèn)化需求的差距在哪兒？鄭秉文：目前的社保制度下，我們等于有5個大制度公務(wù)員的制度、事業(yè)單位的制度、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險、新農(nóng)保、城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險。但如果進一步細看一下城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，就會發(fā)現(xiàn)沿海發(fā)達地區(qū)出現(xiàn)了很多小制度，呈現(xiàn)嚴重的碎片化狀態(tài)，存在很多問題。換言之，大的制度有五個，但在城鎮(zhèn)制度里還存在無數(shù)小制度。如果大而化之，實際上就是2個制度：城市的和鄉(xiāng)村的制度，我們面臨的挑戰(zhàn)，也是城鄉(xiāng)之間的差別，正是這兩個制度之間的鴻溝，才成為城鎮(zhèn)化進程的障礙。既要應(yīng)對快速老齡化，又要應(yīng)對快速城鎮(zhèn)化，我們的社保制度能夠順利應(yīng)對么？我個人認為是存在很多問題的。對全國來說，未來10年城鎮(zhèn)化，也就意味著將有1億多人口變?yōu)槌擎?zhèn)人，從新農(nóng)保轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)社保制度里，毫無疑問會對城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險支付形成了巨大的財務(wù)上的威脅和風(fēng)險，因為兩個制度的水平存在很大的落差。風(fēng)險很難化解，但如果解決這個矛盾，對于新吸納的1億多農(nóng)民來說，就相當于在城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險大制度里形成了二元結(jié)構(gòu)，新吸納的農(nóng)民毫無疑問會成為二等公民。什么叫二等公民？在過去幾十年的城鎮(zhèn)化過程中，那些失地農(nóng)民獲得了一次性補償，但沒有同等的社保和均等的公共服務(wù)，游離于制度邊緣，今天看來，就是二等公民。這就是城鎮(zhèn)化進程中社保制度轉(zhuǎn)換的代價和風(fēng)險。我個人認為，目前農(nóng)村和城鎮(zhèn)的養(yǎng)老保險制度存在的巨大差異性，是我們未來10年城鎮(zhèn)化改革中面臨的重大挑戰(zhàn)。日報：如何化解這種差異性所帶來的代價和風(fēng)險？鄭秉文：要改革，城鄉(xiāng)實行一個制度，徹底并軌。但這又帶來另外一個深層的思考，導(dǎo)致我們對城鄉(xiāng)之間縮小社保差距充滿困惑，或者認為并不可能。我舉事業(yè)單位改革的例子來說明：1993~1996年，2000萬事業(yè)單位人員參與了繳費，但是沒有根據(jù)新的繳費公式計發(fā)他們的養(yǎng)老金待遇，還是按照改革之前財政撥款的方式和政策來計發(fā)的，是個半拉子改革；2008年初，國務(wù)院出臺《事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革方案》，確定在山西、上海、浙江、廣東、重慶五省試點事業(yè)單位養(yǎng)老制度及分類改革，至今正好五個年頭了，依然沒什么太大進展。在外部條件沒有任何變化的情況下，事業(yè)單位并軌了20年都沒有任何進展；新農(nóng)保與城鎮(zhèn)制度的差距那么大，要是沒有外部的財政因素，也必定遇到很大阻力。所以，要并軌，一定要有強大的外部推力，這就是財政的介入，這是城鎮(zhèn)化的成本。尋找內(nèi)生性動力日報：目前全國有些地方已經(jīng)開展了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試點，比如蘇州，報道稱今年年內(nèi)將基本實現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險并軌。鄭秉文：除了上面說的外部推力，還有內(nèi)生性動力。蘇州是個發(fā)達地區(qū)，蘇州能夠解決的問題，在全國未必具有普遍意義。其實，成都等一些地區(qū)幾年前也曾有過類似的試點。太倉就隸屬于蘇州，但太倉實行的大病醫(yī)療保險模式蘇州采納了嗎？這種改革也呈碎片化，說明蘇州本身都沒有整合起來。說到養(yǎng)老保險制度，在幾個大參數(shù)和制度結(jié)構(gòu)等方面，地方的自主權(quán)、創(chuàng)新很有限，城鄉(xiāng)的整合主要還是靠主權(quán)國家大一統(tǒng)的制度改革。試點需要綜合梳理上升為大一統(tǒng)制度，如果沒有上升，制度就更加零碎，更加缺乏流動性。試點不能沒完沒了，否則大家都沒有預(yù)期了，制度呈現(xiàn)出人人逃避的道德風(fēng)險。比如2009年建立的新農(nóng)保，個人繳費從每年100元至500元分為五檔，參保人自愿選擇，但是80%的農(nóng)民選擇100元這一檔。為什么？因為大家沒有預(yù)期，不知道這個制度是好是壞。如果要是好，就只想少繳多得，要是不好，少繳少得也不吃虧。這就是沒有內(nèi)生動力的典型表現(xiàn)。從根本上說，城鎮(zhèn)和農(nóng)村的養(yǎng)老保險制度之間，沒有內(nèi)生性的可以互相轉(zhuǎn)移互相接續(xù)的動力，強行讓其結(jié)合，恐怕交易費用巨大。日報：該如何理解這種內(nèi)生性的動力？鄭秉文：沒有內(nèi)生性的動力，是指制度結(jié)構(gòu)是不一樣的。我們現(xiàn)在提出了不同制度間流動的要求，可是制度沒有能力去滿足。比如新農(nóng)保100塊錢的繳費，當他從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，進入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險，只有兩個可能，一個是需要大量財政補貼，一個是參保人變成二等公民，其參保待遇無法保證他與城市居民享受同等待遇。雖然我們現(xiàn)在絕大部分的問題，都是統(tǒng)籌層次低造成的，但是單純提高統(tǒng)籌層次也是沒有意義的，況且在這個制度下誰也不敢提高統(tǒng)籌層次，因為要冒巨大的財政風(fēng)險。日報：又回到了制度本身。鄭秉文：是，要改革制度。要通過城鄉(xiāng)并軌來適應(yīng)快速城鎮(zhèn)化的要求，必須改革制度，而且不是修修補補，而是進行結(jié)構(gòu)性改革。既然統(tǒng)賬結(jié)合的制度導(dǎo)致這么多困難，不應(yīng)該改么？政府每天早上一睜眼，就欠全國人民個人賬戶十幾個億，越欠越多，年復(fù)一年，空賬規(guī)模2007年超過萬億，2011年超過2萬億。如果社保制度有一個高效的投資體制，做實賬戶就將產(chǎn)生內(nèi)生動力，資金就不會缺乏。那時，無論是政府、企業(yè)主、工會、個人，無論是社保部門、財政部門，都會熱衷于討論這個話題。但現(xiàn)在連CPI都跑不贏的銀行存款體制下，誰愿意談這個話題并為負收益率負責(zé)呢？讓地方政府自費去做實，他當然不愿意去犯傻，除非是中央政府給予財政補貼，管他負收益率還是正收益率，給錢就要做實。當期收入應(yīng)減少到0日報：大家似乎更強調(diào)社保基金的安全性，而非高的收益率。鄭秉文：這是一個權(quán)衡，不是絕對的高效，是一個相對的概念。風(fēng)險和收益是連在一起的，這是一個鐵律?，F(xiàn)在養(yǎng)老保險基金的收益率只有不到2%，連CPI都不能跑贏，2011年CPI是5.6%，這不是更大的損失嗎？所以我認為盤活養(yǎng)老保險基金勢在必行，這才是一種負責(zé)任的態(tài)度?，F(xiàn)收現(xiàn)付制度之下養(yǎng)老保險基金進入資本市場和實業(yè)投資，這是一個制度創(chuàng)新，它的投資可以為參保人帶來福利，現(xiàn)在很多實行現(xiàn)收現(xiàn)付制度的國家投資體制改革風(fēng)起云涌，效果不錯，有的國家效果非常好。在經(jīng)濟高速增長的條件下，即便實現(xiàn)市場化投資，也不能使名義收益率達到社會平均工資14%的年增長率水平，只是減少損失而已。最好的辦法是制度改革，讓制度余額趨近于0，技術(shù)路線就是提高統(tǒng)籌層次到全國水平，讓余額大的地區(qū)和有缺口的地區(qū)平衡起來，填補缺口花的錢就是我們繳費沉淀的錢，讓制度的當期收入減少到0，這是最好的辦法了，這是資源優(yōu)化配置的帕累托改進。實際上，隨著覆蓋面的擴大，在提高統(tǒng)籌層次以后肯定還是要有一些余額的，這些余額通過多元化投資，讓收益率逼近社會平均工資的年增長率。日報：實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，再加上高效的多元化投資體制，就是我們解決問題的辦法？鄭秉文：對，幾個手段加在一起，減少這個制度的福利損失。

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