無憂保職場指南早報：上海專家談外灘踩踏事故：公安的責(zé)任不能回避

對于外灘踩踏事件中的36個人來講，死亡比新年更先到來。

2014年12月31日23:34，上海外灘陳毅廣場通往觀景平臺的樓梯最低處有人被擠倒，此后，烏壓壓的人群倒下，壓了幾層；23:55分，所有倒地沒有受傷的人站了起來。短短21分鐘的時間，死神帶走了36人的生命，平均每分鐘帶走1.7個。

從目前可知的情況來看，死神是跨過數(shù)個關(guān)口來臨的，如果其中某一個關(guān)口足夠堅固，或許它到不了終點。在上海政法學(xué)院教授湯嘯天看來，信息傳達、人流預(yù)估、人流導(dǎo)向三個關(guān)鍵環(huán)節(jié)的失守，使得慘劇最終發(fā)生。湯嘯天教授長期關(guān)注上海市的公共安全，曾經(jīng)參加過《上海市軌道交通管理條例》的聽證會，并提出消除人流對沖隱患的建議。

黃浦區(qū)公安局指揮中心副隊長蔡立新在踩踏事件后的發(fā)布會上說，當(dāng)晚外灘沒有活動，所以沒有進行人流限制和交通管制。湯嘯天認為，沒有活動并不能回避公安的責(zé)任，2007年國務(wù)院頒布的《大型群眾性活動安全管理條例》中明確指出公安的相關(guān)責(zé)任。

湯嘯天指出，近5年來，上海市有很多針對領(lǐng)導(dǎo)干部的應(yīng)急能力培訓(xùn)，但并未把立足點放在保障人的安全和公共秩序上，而是具有很強的對上負責(zé)傾向?！段C管理：一套無可取代的簡易危機管理方案》是一套無可取代的簡易危機管理方案。

對話 葉宇婷

信息傳達、人流預(yù)估、人流導(dǎo)向等三個關(guān)鍵環(huán)節(jié)失守

鳳凰資訊：從目前的情況來看，外灘踩踏事件在哪些關(guān)鍵環(huán)節(jié)出了問題？

湯嘯天：第一個問題是，燈光秀活動地點變了，但是有關(guān)部門對于公眾認知習(xí)慣可能造成的情況沒有準確預(yù)估。上海近三年來，每年都有外灘燈光秀，都可以在外灘的觀景平臺看到，但這次改變了地點，改到了外灘源，采取憑票入場的方式。但這個轉(zhuǎn)場信息在宣傳上是否到位呢？是否足以使群眾清晰明確地知曉呢？一般老百姓并不知道外灘源，只知道外灘的觀景平臺，只知道在外灘觀光平臺上視線最好，這里有認知上的習(xí)慣驅(qū)使人的行為。要打破人們認知上的習(xí)慣，不再到外灘集聚觀燈必須有強有力、全覆蓋、清晰明確的信息告知。況且，人流集聚與否又不是行政指令能夠奏效的。外灘是上海標(biāo)志性的地方，歷年跨年晚會聚集大量人群，2014年末跨年時人流聚集的;慣性;依然存在。更何況，很多外地人并不知道燈光秀轉(zhuǎn)場的信息。燈光秀轉(zhuǎn)場的信息有沒有準確有效地傳播，是否達到眾所周知的程度，是否足以改變年輕人去外灘跨年的習(xí)慣，這首先值得反思。

當(dāng)大量人群聚集后，人的行動往往很盲目，基本上是;朝著人多的地方走;、;跟著人流走;。當(dāng)時天很冷，很多人想從平臺上下來，同時也有很多人想上平臺，于是在臺階上出現(xiàn)了人流對沖。有一種說法是人們是自發(fā)到外灘去的，觀景平臺上沒有組織活動。問題是公眾為什么會自發(fā)涌向觀光平臺，這里面也有導(dǎo)向問題。之前媒體對元旦上海中心的燈光秀是做過渲染的，有關(guān)燈光;氣勢宏偉;，能夠展現(xiàn);四季變換;的描述，實際上是吊起了公眾的觀賞欲望。人們在認知事物的時候，有時會忽略具體而詳細的時間地點，憑著被吊起的;胃口;和粗略的認知習(xí)慣前行。經(jīng)過媒體渲染，公眾預(yù)感今年在外灘看到的燈光景象更加漂亮、更加宏偉，所以總想親身一睹燈光秀。

在開放空間，對人的行為如果沒有明確的組織引導(dǎo)控制，會出現(xiàn)盲目的行為。信息發(fā)布越清晰，導(dǎo)向就會越明確。加上強有力的現(xiàn)場控制措施，公眾就會被引導(dǎo)到有序的流動中來。

第二個問題是，有關(guān)部門未根據(jù)前幾年外灘燈光秀的經(jīng)驗和獲取的大數(shù)據(jù)，做好今年的人流預(yù)估。前幾年的燈光秀現(xiàn)場有嚴密的控制性措施，工作也比較嚴謹，**在承受巨大壓力的狀態(tài)下維護好了現(xiàn)場秩序。前幾年外灘跨年的人流聚集是有數(shù)據(jù)的，歷年來維護外灘公共秩序也是有經(jīng)驗的，今年燈光秀轉(zhuǎn)場外灘源，這些數(shù)據(jù)和經(jīng)驗是可以為今年預(yù)估人流集聚提供參考的。這些年有關(guān)大數(shù)據(jù)的口號沒有少喊，到了真正需要使用大數(shù)據(jù)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，大數(shù)據(jù)的作用發(fā)揮得如何呢？外灘源能容納的人數(shù)很小，已經(jīng)到了外灘的其余人流要去哪里？這是維護外灘公共秩序必須思考的問題。外灘的人流聚集是有規(guī)律的，前兩年人流聚集的規(guī)律，并沒有因為今年燈光秀轉(zhuǎn)場而發(fā)生改變。當(dāng)外灘的開放性沒有變，外灘燈光的吸引力又有所強化時，外灘人流集聚的規(guī)律依然存在，偏偏此時此刻外灘的警力部署、應(yīng)對措施弱化，出現(xiàn)悲劇就不奇怪了。

在對人流沒有做好預(yù)估的情況下，現(xiàn)場人流的組織分流引導(dǎo)工作乏力。

第三個問題是踩踏出現(xiàn)在臺階處，直接原因是;想上;與;想下;的人流出現(xiàn)對沖。這是個單向交通的控制問題。道理是簡單而又明確的：只要控制住單向通行，人流對沖的危險就可以避免。人流對沖的位置一旦出現(xiàn)在臺階和坡道更加危險。人在平地上走，前一腳與后一腳的連續(xù)性、穩(wěn)定性較高，人在臺階上行走卻需要用腳去;找;下一個落腳點，;踏空;的危險較大。在臺階上，一旦有人因為擁擠而絆倒，后面的人就會失去重心一層又一層地倒上去，其瞬間的力量如同雪崩。

外灘觀光平臺沒有活動并不能回避公安的責(zé)任

鳳凰資訊：黃浦區(qū)公安局指揮中心副隊長在發(fā)布會上稱，因為當(dāng)晚外灘沒有燈光秀和跨年活動，所以沒有對人流進行控制、交通管制。

湯嘯天：外灘觀光平臺沒有活動，并不能回避公安機關(guān)維護外灘平臺公共秩序的責(zé)任。在開放性的公共場所，組織和引導(dǎo)人流的責(zé)任來源于公安機關(guān)的職責(zé)，而非其他原因。在人流量較小且沒有破壞性因素時，自然狀態(tài)的人流會出現(xiàn);自組織;現(xiàn)象，即自然而然地歸于秩序。當(dāng)人流過于密集時，對人流不做組織、引導(dǎo)、控制就會擁擠發(fā)生對沖。如果外灘觀光平臺這個地方就幾百人、幾千人，可以不組織，但如果這個地方有幾萬人、幾十萬人，不組織行嗎？換句話說，人流在開放的公共場所集聚，公安機關(guān)未采取組織引導(dǎo)控制措施就是失職。

即便當(dāng)晚外灘沒有活動，根據(jù)以往的數(shù)據(jù)和經(jīng)驗，對于當(dāng)晚人流數(shù)量也應(yīng)該有一定的預(yù)估。

公安機關(guān)未對活動可能波及到的場所安全負起責(zé)任

鳳凰資訊：我們國家針對外灘這樣開放的公共場所活動是否有什么法規(guī)條例？

湯嘯天：2007年，國務(wù)院**了《大型群眾性活動安全管理條例》。其中第六條規(guī)定，舉辦大型群眾性活動，承辦者應(yīng)當(dāng)制定大型群眾性活動安全執(zhí)行方案；第七條規(guī)定了承辦者須負責(zé)的安全事項；第八條規(guī)定了場所管理者須負責(zé)的安全事項；第九條規(guī)定了活動參與人員應(yīng)遵守的規(guī)定；第十條規(guī)定了公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)，其中第二項明確規(guī)定：公安機關(guān)應(yīng);制訂大型群眾性活動安全監(jiān)督方案和突發(fā)事件處置預(yù)案;。這一明文規(guī)定是說，公安機關(guān)既要制訂安全監(jiān)督方案，又要制訂突發(fā)事件處置預(yù)案。就公安機關(guān)的職責(zé)而言，突發(fā)事件處置預(yù)案不僅限于舉辦大型活動的場地，而必須包括該活動輻射波及到的全部范圍。

條例中明確指出：;在大型群眾性活動舉辦過程中，對安全工作的落實情況實施監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)安全隱患及時責(zé)令改正。;這意味著公安機關(guān)不僅僅對大型活動場地上的安全負有監(jiān)管責(zé)任，而是對該活動場地有關(guān)連的地方，活動會波及影響到的地方，都有預(yù)防突發(fā)事件發(fā)生的責(zé)任。不能說，這次踩踏事件發(fā)生在外灘而不是發(fā)生在外灘源，公安機關(guān)就可以免責(zé)，因為公安機關(guān)維護公共安全的責(zé)任并不僅限于外灘源。

燈光秀轉(zhuǎn)到了外灘源進行，并沒有改變外灘觀景平臺的開放性和燈光秀對人流的吸引力。公安機關(guān)從防范突發(fā)事件的角度，應(yīng)該想到人們的跨年習(xí)慣會不會也轉(zhuǎn)場，針對觀景平臺未組織活動可能發(fā)生的突發(fā)事件，從而對交通和人流進行組織。

鳳凰資訊：大型群眾性活動是否應(yīng)該有應(yīng)急預(yù)案，制定標(biāo)準是什么？

湯嘯天：國務(wù)院的條例中有明確規(guī)定，活動場合人數(shù)在1000以上5000以下，由活動所在地縣級人民政府公安機關(guān)實施安全許可；預(yù)計參加人數(shù)在5000人以上的，由活動所在地設(shè)區(qū)的市級人民政府公安機關(guān)或者直轄市人民政府公安機關(guān)實施安全許可。

鳳凰資訊：事故當(dāng)晚，外灘旁的地鐵2號線末班車延長了80分鐘，而不是像往年一樣下午就封站了。你如何看待這個措施帶來的影響？

湯嘯天：地鐵封站是限制人流進入特定地點的有力措施，封的站越多，對人流的控制效果就越好。外灘周邊地鐵不封站，就會促使一部分人去外灘。現(xiàn)在不僅沒有封站，而且還延時提供交通便利，這就更加引導(dǎo)了人們到外灘去?？缒晔且环N閑暇活動，閑暇活動的特點之一是便捷才參與，如果采用封站措施，去外灘的便捷性降低就會導(dǎo)致人流減少。

現(xiàn)有領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)急能力培訓(xùn)是圍繞領(lǐng)導(dǎo)設(shè)計

鳳凰資訊：在踩踏事件發(fā)生后，你在發(fā)過;上海投入了大量人財物力，進行提高應(yīng)急能力部署、培訓(xùn)、考核，從外灘踩踏事件的發(fā)生來看，有多少是實在管用的，有多少是玩虛的，應(yīng)當(dāng)如何改進;這樣的評論。

湯嘯天：近幾年來，各級黨校在提高領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)急能力方面做了很多工作，花了很大的人財物力。有專門的課程，有專門的模擬應(yīng)急指揮中心，把接受培訓(xùn)的干部分成若干組，比如指揮組、宣傳組、聯(lián)絡(luò)組、后勤保障組等進行演練。提高應(yīng)急能力的培訓(xùn)確有必要，但更重要的是求真務(wù)實，不搞;花架子;，不擺;盆景;，不為培訓(xùn)而培訓(xùn)。如果講課的老師也沒有真正組織過大型活動，講的是空泛的概念，到了關(guān)鍵時刻就會出現(xiàn);用不上;的問題。例如，外灘踩踏事件發(fā)生在人流對沖的臺階上，防止人流對沖的基本措施是單向通行，或只上不下或只下不上。上海早就有采取單向通行等控制措施的經(jīng)驗，為什么12月31日就不用了呢？

政府的工作歸根結(jié)底是為人民服務(wù)，保一方平安。正確處置突發(fā)事件的立足點應(yīng)該是保障人的安全、保障公共秩序。從對人民負責(zé)這一點來說，就是要變;對上負責(zé);為;對下負責(zé);。如果培訓(xùn)課程把立足點放在為領(lǐng)導(dǎo)服務(wù)上，圍繞領(lǐng)導(dǎo)去設(shè)計課程、組織演練，遇到人流可能聚集的情況就會;想不到;人流會如此之大。

2010年上海靜安區(qū)11;明患;而不是;隱患;，只要在人流高峰時段到實地看一看就會一目了然。這需要領(lǐng)導(dǎo)干部負責(zé)一個點、一個點地查，一個點、一個點地解決，而不是;用開會落實開會;、;用文件落實文件;。2013年8月，我曾參加《上海市軌道交通管理條例（修訂草案）》立法聽證會，明確提出要用清晰、明確、連貫的標(biāo)識引導(dǎo)人流有序移動，盡最大可能避免在人流中形成對沖點。時至今日，各區(qū)縣都在全面開展安全隱患排查，但我還沒有看到上海排查、消除人流對沖點的具體行動。痛定思痛，如果上海連人流對沖點的消除都落實不了，怎么能說是亡羊補牢呢。

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全國十三五規(guī)劃明確全民參保計劃，將在2020年前基本實現(xiàn)。全民參保是政策指向也是新的市場空間，無憂保堅定信念承擔(dān)起企業(yè)的社會責(zé)任，努力做國家全民參保計劃的踐行者。 小編有話說：謝謝這么優(yōu)秀的你來看文章，有什么想對小編說的盡管來吧，大家的支持就是我們的動力，歡迎大家踴躍發(fā)表疑問，歡迎吐槽，社保生態(tài)圈群：248069515